Bollettino n. 34-35 del 16 settembre 1996

ATTIVITÀ DI SEGNALAZIONE E CONSULTIVA

RIFORMA DEL SETTORE DELLE COMUNICAZIONI

1. Il Consiglio dei Ministri ha di recente approvato e trasmesso al Parlamento due disegni di legge, relativi alla disciplina del sistema delle comunicazioni (A.S. n. 1138) e all'istituzione dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (A.S. n. 1021), attraverso i quali si intende introdurre la liberalizzazione nel settore delle telecomunicazioni e realizzare una riforma organica della regolamentazione delle comunicazioni.

L'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato condivide pienamente la prospettiva di liberalizzazione del settore delle telecomunicazioni alla quale sono ispirati i disegni di legge menzionati ed al fine di favorire la creazione di un assetto effettivamente concorrenziale nel settore esprime, ai sensi dell'art. 22, della legge 10 ottobre 1990, n. 287, alcune osservazioni specifiche in merito alla formulazione degli stessi.

I. I principi generali

2. La piena liberalizzazione in Europa del settore delle telecomunicazioni costituisce un obiettivo prioritario della Comunità Europea, al fine di consentire l'affermarsi di una struttura produttiva dinamica e competitiva tale da contribuire in maniera determinante allo sviluppo della intera economia ed al miglioramento dei servizi civili e sociali. A questo riguardo si osserva che con la pubblicazione della direttiva 96/19/CE, relativa alla completa apertura alla concorrenza dei mercati delle telecomunicazioni (c.d. full competition), si è ormai completato il quadro delle direttive comunitarie in materia di liberalizzazione delle telecomunicazioni, le quali impongono agli Stati membri l'abolizione di tutti gli ostacoli regolamentari al pieno sviluppo della concorrenza nei mercati dei servizi e delle infrastrutture di telecomunicazioni. Pertanto, la Commissione UE concentrerà d'ora in avanti i propri sforzi in particolare sul controllo del corretto e sollecito recepimento delle direttive in questione (per una sintetica rappresentazione della normativa comunitaria di settore e delle recenti leggi con cui Francia e Germania hanno recepito tale normativa, si veda la nota allegata alla presente segnalazione).

La mancanza di un quadro normativo nazionale definito costituisce di fatto un grave ostacolo all'entrata di nuovi operatori sul mercato, pur in presenza, nell'ambito delle direttive comunitarie di liberalizzazione, di numerose disposizioni direttamente applicabili nell'ordinamento nazionale, quale quella che consente, dal primo luglio 1996, l'utilizzo delle infrastrutture alternative esistenti per uso pubblico e l'installazione di nuove infrastrutture per uso proprio.

Pertanto, il sollecito recepimento della normativa comunitaria in materia di telecomunicazioni appare essenziale per lo sviluppo economico e sociale del Paese.

3. Nell'ambito del quadro normativo comunitario in materia di telecomunicazioni alcuni principi appaiono assumere una fondamentale rilevanza e, di conseguenza, rappresentano i capisaldi della riforma del settore in ogni Stato membro.

4. Il primo principio prevede il riconoscimento agli operatori della più ampia libertà di accesso al mercato, sia per quanto concerne la fornitura dei servizi, sia per l'installazione e gestione di reti di telecomunicazioni. Tale libertà di accesso si riferisce alla fornitura di tutti i servizi di telecomunicazioni attualmente in uso, inclusa, dal 1° gennaio 1998, la telefonia vocale al pubblico, e di tutti i nuovi servizi che, anche grazie allo stimolo concorrenziale, gli operatori riterranno conveniente sviluppare.

Per quanto riguarda, in particolare, le infrastrutture di telecomunicazioni, il principio della libertà di accesso al mercato, implica il diritto degli operatori a costruire nuove reti di telecomunicazioni, utilizzando le tecnologie da essi ritenute più efficienti, e di adeguare progressivamente l'estensione e la capacità delle reti alla evoluzione della domanda.

La piena attuazione del principio in questione impone l'adozione di un quadro regolamentare chiaro e stabile, che condizioni solo ove effettivamente necessario l'accesso ai mercati al rilascio di autorizzazioni amministrative per le quali devono essere garantite procedure rapide, trasparenti e non discriminatorie. Inoltre, non può essere limitato il numero degli operatori se non per ragioni di disponibilità di risorse scarse, quali lo spettro radioelettrico. In questi casi, peraltro, dovrebbero essere adottate procedure trasparenti e di mercato, tali da garantire la più efficiente allocazione delle risorse in questione.

5. Il secondo principio prevede che siano garantite condizioni di accesso e di interconnessione non discriminatorie e con tariffe orientate ai costi, all'infrastruttura dell'operatore nazionale di telecomunicazioni. Infatti, la sola liberalizzazione del mercato non sarà sufficiente a rendere disponibili in tempi brevi e su tutto il territorio nazionale una pluralità di infrastrutture in concorrenza fra loro e pertanto la rete pubblica dell'ex-monopolista costituirà per gli altri operatori, almeno in una prima fase, uno strumento essenziale per fornire servizi di telecomunicazioni.

6. Inoltre, nelle legislazioni di altri Paesi è stata avvertita l'esigenza di creare reali spazi competitivi per i nuovi operatori. Infatti, in assenza di azioni di promozione della concorrenza, la presenza nel settore delle telecomunicazioni di forti monopoli nazionali potrebbe confinare la concorrenza solo nell'offerta di alcuni servizi per grandi clienti, escludendo, per lungo tempo, dai benefici concreti del processo di liberalizzazione la maggioranza degli utenti. A tale riguardo occorre richiamare come in alcuni Paesi europei si è favorito l'ingresso di nuovi operatori soprattutto in ambito locale, anche attraverso l'adozione di misure strutturali o l'imposizione di regolamentazioni asimmetriche che incidono sulla struttura o sull'operatività delle imprese dominanti. Ci si riferisce, in particolare, al Regno Unito in cui all'operatore di telecomunicazioni è stato limitato l'ingresso nel mercato della televisione via cavo per un certo numero di anni, mentre agli operatori di TV via cavo è stata permessa l'offerta di servizi di telecomunicazione.

Alle medesime esigenze risulta ispirata la recente proposta della Monopolkommission della Repubblica Tedesca, che ha invitato il governo, in occasione del prossimo processo di privatizzazione dell'operatore pubblico di telecomunicazioni, ad alienare separatamente, dalla rete telefonica, la rete di televisione via cavo, anch'essa di proprietà di Deutsche Telekom. Secondo l'organismo antitrust tedesco, infatti, la struttura di rete televisiva via cavo di Deutsche Telekom potrebbe essere da subito utilizzata per servizi telefonici e costituire, pertanto, una rete alternativa con una forte penetrazione territoriale, capace di garantire un immediato sviluppo della concorrenza i cui benefici sarebbero apprezzati, nel breve periodo, anche dall'utenza domestica.

7. La libertà di accesso al mercato, il diritto ad eque condizioni di interconnessione e l'introduzione di misure che favoriscano l'effettivo dispiegarsi della concorrenza appaiono pertanto i principi generali a cui la regolazione delle telecomunicazioni deve ispirarsi.

II. Installazione di reti di telecomunicazioni

8. Il disegno di legge relativo alla disciplina del sistema delle comunicazioni prevede l'abolizione dei diritti esclusivi in ordine all'installazione di reti di telecomunicazioni che utilizzino mezzi trasmissivi di qualsiasi tipo. Tale scelta appare coerente con i principi comunitari in materia ed in linea con l'evoluzione tecnologica che permette l'uso combinato di diversi mezzi trasmissivi, in funzione della loro rispettiva convenienza economica, per la costituzione di reti di telecomunicazioni. Allo stato attuale è, infatti, impossibile prevedere con certezza sia l'economicità delle diverse tecnologie di trasmissione disponibili in relazione alla domanda del mercato, sia le direzioni e l'intensità dell'ulteriore evoluzione tecnologica. Pertanto, solo un regime di effettiva liberalizzazione delle infrastrutture consente all'intero sistema, tramite l'operare di un meccanismo concorrenziale, di individuare la configurazione anche tecnologica più efficiente.

9. Tuttavia, la concreta realizzazione della liberalizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni appare, in parte, ostacolata dalla previsione, contenuta nel disegno di legge di riforma del settore delle comunicazioni, di una disposizione che subordina l'attività di installazione di nuove infrastrutture a un regime concessorio, indipendentemente dall'utilizzo di beni pubblici (art. 3). L'istituto della concessione, infatti, come già affermato dall'Autorità nella segnalazione del 7 dicembre 1995, risulta incoerente con la liberalizzazione dei mercati, in quanto prevede discrezionalità nei criteri di assegnazione e si ricollega ad una riserva di attività in capo allo Stato e/o ad un uso esclusivo di bene pubblico. Al contrario, la liberalizzazione, che rappresenta la premessa di ogni riassetto del settore, comporta il riconoscimento di un vero e proprio diritto di iniziativa economica nel settore delle telecomunicazioni il cui esercizio effettivo può essere eventualmente condizionato al più al rilascio di un'autorizzazione. A questo proposito si consideri che nelle recenti riforme francese e tedesca, proprio in virtù della necessità di recepire pienamente il dettato comunitario, per tutte le attività precedentemente soggette a concessione, viene ora richiesta una semplice autorizzazione, anche se, ove necessario, accompagnata da un capitolato d'oneri di servizio pubblico.

10. Le procedure amministrative di accesso al mercato sembrano ulteriormente aggravate dall'attribuzione alle amministrazioni locali singole o consorziate della competenza al rilascio delle concessioni relative alla realizzazione in ambito locale di infrastrutture di telecomunicazioni, costringendo gli operatori che intendano realizzare una nuova infrastruttura estesa su parte rilevante del territorio nazionale a richiedere un numero elevato di concessioni. Inoltre, è importante notare che il nuovo disegno di legge impone alla attuale società concessionaria della rete pubblica di telecomunicazioni di richiedere una specifica concessione locale, ma unicamente in relazione all'installazione di nuove infrastrutture via cavo a larga banda.

Tali disposizioni rendono particolarmente incerte ed onerose le procedure amministrative per l'installazione di nuove infrastrutture in ambito locale consolidando, in tal modo, la posizione dominante del gestore pubblico che ha già una rete di telecomunicazioni capillarmente diffusa su tutto il territorio nazionale.

11. Al contrario, l'esigenza di promuovere lo sviluppo a livello nazionale e comunitario di una effettiva concorrenza tra fornitori di capacità trasmissiva rende auspicabile che il rilascio delle eventuali autorizzazioni per la realizzazione di nuove infrastrutture sia affidato, in linea con gli orientamenti dell'Unione Europea, ad un'unica autorità competente a livello nazionale. A questo proposito appare utile richiamare quanto previsto dalle legislazioni di altri Stati comunitari, quali la Germania, dove, pur in presenza di uno stato federale, la competenza al rilascio delle licenze per la realizzazione delle infrastrutture avviene a livello centrale.

Questa soluzione non pregiudica in alcun modo le competenze delle amministrazioni locali in ordine al rilascio delle concessioni per l'utilizzo del suolo pubblico ed in materia di tutela della salute pubblica, dell'ambiente e di edilizia. Attraverso queste competenze le amministrazioni locali potranno vigilare affinché la realizzazione delle nuove infrastrutture non arrechi danno al territorio o disagi ai cittadini ed esigere eventuali corrispettivi per l'utilizzo del suolo pubblico.

L'esercizio di queste potestà pubbliche dovrà essere condotto in maniera non discriminatoria e tale da non scoraggiare la concorrenza nel settore. In questo contesto, l'Autorità ritiene necessario segnalare il problema che, ove le amministrazioni locali si proponessero di partecipare, direttamente o indirettamente, ad attività di impresa nel settore delle infrastrutture di telecomunicazione, si verificherebbe una commistione tra queste attività e il ruolo di regolamentazione dell'uso del suolo pubblico e di tutela di altri primari interessi affidato alle medesime amministrazioni. Spetta al Parlamento chiarire se simili iniziative possano aver luogo ed, eventualmente, definire la disciplina dell'inevitabile conflitto di interessi.

In questa logica, appare inoltre opportuno abolire i vincoli di tipo amministrativo che impediscono ai soggetti pubblici o privati che abbiano la disponibilità di infrastrutture urbane relative ad altri servizi di pubblica utilità di renderli immediatamente utilizzabili per la realizzazione di infrastrutture per i servizi di telecomunicazione.

12. Desta, infine, perplessità la disposizione dell'art. 3, comma 13, del disegno di legge, che prevede la conferma della vigente concessione all'attuale operatore pubblico di telecomunicazioni, considerando che tale atto trova il proprio presupposto in un contesto normativo ormai superato (il Codice Postale del 1973) e che le attuali condizioni di mercato e di servizio risultano profondamente modificate rispetto al periodo in cui furono definiti gli oneri e i diritti del gestore pubblico. In particolare, in un contesto di liberalizzazione dell'ingresso sul mercato e di compresenza di operatori con posizioni diverse, i diritti e gli obblighi del gestore pubblico risultano ben diversi da quelli previsti per un monopolista legale al quale viene trasferita la riserva dello Stato nelle attività di telecomunicazioni. Non bisogna, peraltro, dimenticare che non esiste un testo di concessione unico riferito alla neocostituita Telecom Italia, bensì quest'ultima società ha semplicemente ereditato la giustapposizione delle precedenti concessioni rilasciate a diversi soggetti (SIP, Italcable e Iritel).

III. Interconnessione e accesso

13. Nel processo di riforma della regolamentazione dei mercati delle telecomunicazioni fondamentale rilevanza assumono i principi che regolano i rapporti di interconnessione tra reti gestite da operatori diversi e di accesso alle reti di telecomunicazioni da parte dei fornitori di servizi.

L'importanza del principio dell'interconnessione alle reti è stata ben compresa dal legislatore comunitario (cfr. art.1, punto 6, della direttiva 96/19/CE), che ha introdotto regole volte a prevenire che lo sviluppo di una concorrenza tra reti sia pregiudicato dai comportamenti degli operatori di telecomunicazioni atti ad ostacolare il raggiungimento di accordi di interconnessione. La stessa direttiva full competition prevede, infatti, che i gestori delle reti pubbliche siano obbligati a garantire l'interconnessione con la propria infrastruttura a tutti gli operatori autorizzati a offrire servizi di telecomunicazioni e che, garantita l'autonomia negoziale tra le parti, l'autorità di regolamentazione nazionale abbia il potere di imporre, ove non previste dall'accordo, eque condizioni tecniche ed economiche di interconnessione ed accesso alla rete pubblica.

Al fine di facilitare il raggiungimento di questi obiettivi, la direttiva prevede che i gestori delle reti pubbliche di telecomunicazioni pubblichino entro il 1° luglio 1997 le condizioni tecniche ed economiche di interconnessione con la propria infrastruttura, corredate da una contabilità che presenti in dettaglio gli elementi di costo relativi all'offerta di interconnessione.

Alla luce di quanto disposto dalla normativa comunitaria, gli atti legislativi di riforma emanati dai principali paesi europei (Regno Unito, Francia e Germania) prevedono un esplicito obbligo per i gestori di reti pubbliche di telecomunicazioni di garantire l'interconnessione con la propria infrastruttura a tutti gli operatori autorizzati. A tal fine, i gestori di reti pubbliche saranno obbligati a rendere note le condizioni di interconnessione, sulla base dei criteri definiti a livello generale dagli organi di regolamentazione.

14. Coerentemente con quanto previsto dalla citata direttiva full competition, il disegno di legge relativo all'istituzione dell'autorità per le garanzie nelle comunicazioni affida il compito della definizione dei criteri e delle regole di accesso ed interconnessione alla medesima autorità (art. 1, comma 4, lettera a). In questo ambito, appare particolarmente apprezzabile l'attribuzione all'autorità per le comunicazioni del potere di risolvere, in tempi brevi, le controversie in tema di accesso ed interconnessione.

Considerata l'estrema rilevanza delle condizioni di interconnessione e di accesso per la realizzazione di un mercato competitivo delle reti e dei servizi di telecomunicazione, e tenuto conto delle esperienze maturate in paesi che hanno già proceduto alla liberalizzazione del settore delle telecomunicazioni e delle scadenze previste a livello comunitario, appare opportuno prevedere fin da ora, l'obbligo per i gestori delle infrastrutture di telecomunicazioni di rendere note, entro i tempi e i modi disposti dalla normativa comunitaria, le condizioni economiche e tecniche di interconnessione.

Da ultimo appare utile rilevare come nell'art. 4, comma 1, del disegno di legge di riforma delle telecomunicazioni sarebbe opportuno qualificare espressamente l'interconnessione come diritto, in analogia con quanto previsto dal comma 2, del medesimo articolo per il diritto all'accesso.

IV. Il Servizio Universale

15. L'avanzare del progresso tecnologico e l'incremento del tasso di penetrazione dei servizi di telecomunicazioni tra la popolazione hanno condotto ad una profonda modificazione del concetto di servizio universale nel campo delle telecomunicazioni rispetto a quando, all'inizio del XX sec., tale principio fu elaborato negli Stati Uniti.

16. Il disegno di legge di riforma delle telecomunicazioni conferisce all'autorità di garanzia delle comunicazioni il potere di stabilire gli obblighi di fornitura e i contenuti del servizio universale, sulla base delle indicazioni che saranno adottate a livello dell'Unione Europea, nonché il compito di selezionare i soggetti tenuti a garantirne la fornitura. Peraltro, a livello comunitario ancora non si è giunti ad un preciso orientamento in ordine alla nozione di servizio universale. Inoltre, la determinazione del contenuto del servizio universale implica valutazioni di carattere politico che dovrebbero essere di competenza del Parlamento e del Governo.

17. In considerazione della continua evoluzione tecnologica dei servizi di telecomunicazioni e degli attuali livelli di diffusione in Italia della telefonia di base, appare opportuno che il disegno di legge contenga chiare indicazioni sui criteri a cui deve essere informata l'offerta di un servizio universale nel paese. In particolare, al fine di delineare gli obiettivi a cui dovrà tendere l'intervento dell'autorità di regolazione, sembra auspicabile che il disegno di legge contenga una precisazione su cosa rientri attualmente nel concetto di servizio universale (ad esempio, la fornitura a condizioni omogenee di prezzo del servizio telefonico indipendentemente dalla localizzazione geografica del richiedente, la fornitura gratuita di servizi telefonici di emergenza, la presenza ed il buon funzionamento della rete di cabine telefoniche pubbliche) e sui principi ai quali dovrà uniformarsi l'evoluzione di tale concetto.

18. Per quanto riguarda la remunerazione degli oneri derivanti dall'obbligo di fornitura del servizio universale, l'art.1, punto 6, della direttiva 96/19/CE, prescrive che i regimi di condivisione degli oneri relativi alla fornitura del servizio universale riguardino esclusivamente le imprese fornitrici di reti pubbliche di telecomunicazioni e che si basino su criteri di oggettività, non discriminazione e proporzionalità. Inoltre, nell'ambito della medesima disposizione, è previsto che la Commissione riesamini i regimi di finanziamento del servizio universale adottati dagli Stati membri entro il 1° gennaio 2003, alla luce del processo di riequilibrio tariffario conseguito, valutandone la tendenza a condizionare l'accesso ai mercati delle telecomunicazioni e proponendo, eventualmente soluzioni alternative.

19. Il disegno di legge di riforma delle telecomunicazioni prevede la costituzione di un fondo per il finanziamento del servizio universale presso il Ministero delle Poste e delle Telecomunicazioni. Le modalità di costituzione di questo fondo prevedono un finanziamento attraverso una quota dei canoni relativi alle nuove concessioni e una quota dei contributi di autorizzazione, nonché da una quota delle tariffe di interconnessione dovute dalle società che abbiano raggiunto il fatturato determinato dall'autorità di garanzia delle comunicazioni.

20. Alla luce di quanto previsto dalla normativa comunitaria, l'Autorità ritiene opportuna l'adozione di modalità di contribuzione al finanziamento del servizio universale proporzionali all'effettiva posizione di mercato dei nuovi operatori di rete, evitando l'introduzione di qualsiasi meccanismo che possa costituire un ostacolo all'ingresso di nuovi soggetti nel mercato. Il finanziamento dei maggiori costi imputabili alla fornitura del servizio universale andrebbe assicurato esclusivamente dagli operatori che gestiscono reti aperte al pubblico, in misura proporzionale alla quota di mercato dagli stessi detenuta. In quest'ottica, sembrerebbe senza dubbio opportuno, analogamente a quanto previsto in altri paesi europei esentare dall'obbligo di contribuzione al servizio universale i nuovi entranti e gli operatori che forniscono già un servizio pubblico con caratteristiche di universalità impiegando tecnologie innovative (come, ad esempio, è stato previsto in Francia nel caso dei gestori delle reti radiomobili pubbliche). A tal fine, risulta preferibile che l'individuazione degli operatori tenuti a fornire un contributo al servizio universale non avvenga sulla base di un livello assoluto di fatturato, ma sulla base del superamento di quote di mercato significative.

Appare evidente che un'equa distribuzione dei maggiori oneri del servizio universale presuppone l'adozione di un sistema di separazione contabile che consenta un'analitica individuazione delle eventuali perdite conseguenti all'adempimento degli obblighi imposti al fornitore del servizio. Conseguentemente, nessun contributo potrà essere richiesto agli altri operatori se non successivamente all'effettiva introduzione di una contabilità separata da parte dell'operatore, che consenta di evidenziare con precisione tali maggiori costi ed al controllo della congruenza degli stessi ad opera dell'autorità di regolamentazione del settore.

V. Il recepimento della normativa comunitaria

21. L'Autorità, in ragione del grave ritardo in cui versa il nostro Paese nell'attuazione del processo comunitario di liberalizzazione dei mercati delle telecomunicazioni, ritiene positivo l'inserimento nel decreto legge 28 agosto 1996, n. 444, "Disposizioni urgenti per l'esercizio dell'attività radiotelevisiva" di una disposizione in base alla quale, entro novanta giorni dall'entrata in vigore del medesimo decreto legge, dovranno essere adottati i regolamenti per l'attuazione delle direttive: 95/51/CE, che liberalizza l'uso delle reti televisive via cavo per la fornitura dei servizi di telecomunicazioni aperti alla concorrenza; 95/62/CE, sull'applicazione del regime di fornitura di una rete aperta (ONP) alla telefonia vocale e 96/19 CE, full competition.

Tuttavia, desta perplessità la circostanza che nella disposizione di cui trattasi non siano state inserite le direttive di liberalizzazione 94/46/CE, in materia di comunicazioni via satellite, in riferimento alla quale si è ancora in attesa del decreto legislativo previsto dalla legge comunitaria per il 1994, e 96/2/CE, in materia di comunicazioni mobili e personali. Infatti, poiché si tratta di direttive che afferiscono ad un medesimo disegno di liberalizzazione (si presentano tutte come emendamenti della direttiva 90/388/CEE) sembra senz'altro auspicabile che la loro trasposizione nell'ordinamento italiano avvenga in modo organico e contestualmente.

Inoltre, come dinanzi indicato l'adeguamento della nostra legislazione all'ordinamento comunitario ed ai principi stessi del Trattato CEE deve fondarsi sul riconoscimento delle attività di impresa nel settore delle telecomunicazioni come attività libere. Perciò, non appare condivisibile il riferimento contenuto nella medesima norma alle "concessioni previste da legge", in quanto proprio il recepimento delle direttive comunitarie di liberalizzazione impone l'abrogazione dei regimi concessori previsti dalla normativa vigente.

Alla luce di queste considerazioni, l'Autorità auspica che in sede di conversione del decreto legge recante "Disposizioni urgenti per l'esercizio dell'attività radiotelevisiva", siano inserite anche le direttive di liberalizzazione 94/46/CE e 96/2/CE, nonchè sia chiaramente disposta la soppressione dei vigenti regimi concessori.

VI. Tutela della concorrenza e tutela del pluralismo

22. La legge n. 287/90, in attuazione dell'art. 41 della Costituzione, ha introdotto nell'ordinamento giuridico nazionale una normativa generale per la tutela della libera concorrenza e delle condizioni di mercato. Tale normativa, in linea con i principi comunitari in materia di concorrenza, trova un'applicazione indistinta in tutti settori dell'economia nazionale, anche in quelli che essendo caratterizzati da particolari esigenze di interesse generale vengono talvolta indicati come settori meritevoli di una speciale regolazione. L'impostazione della legge n. 287/90 è, pertanto, quella di disporre una disciplina unitaria per la tutela del principio costituzionale della libera concorrenza, evitando di frammentare il perseguimento di questo obiettivo attraverso una pluralità di normative settoriali. La legge 25 novembre 1995, n.481, che ha istituito le autorità di regolazione per l'energia e per le telecomunicazioni ha rispettato questa architettura istituzionale non introducendo una disciplina speciale per la tutela della concorrenza in quei settori, ma espressamente rinviando alla normativa generale sulla concorrenza ed il mercato, laddove ha previsto che "con riferimento agli atti e ai comportamenti delle imprese operanti nei settori sottoposti al loro controllo (...) la sussistenza di ipotesi di violazione delle disposizioni della legge 10 ottobre 1990, n.287" debba essere segnalata all'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (art. 2, comma 33, legge n.481/95).

Il disegno di legge che istituisce l'autorità per le garanzie nelle comunicazioni, come dichiarato nella relazione illustrativa, si ispira ai principi della legge n.481/95 e le sue disposizioni si inseriscono nel predetto contesto normativo. Coerentemente a tale impostazione, l'art. 1, comma 4, lettera c, n.9 fa obbligo alla costituenda autorità per le garanzie nelle comunicazioni di segnalare all'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato la sussistenza di ipotesi di violazione delle disposizioni della legge n. 287/90, "commesse dagli operatori del settore delle comunicazioni". In questo modo è correttamente sancito che la sottoposizione di un settore a regolamentazione non può sottrarlo al controllo generale sul rispetto delle regole di concorrenza.

23. Nel caso dell'istituzione dell'autorità per le garanzie nelle comunicazioni si pone anche il diverso problema del rapporto tra le disposizioni sostanziali volte a garantire il pluralismo nei mezzi di comunicazione di massa e la tutela generale della concorrenza.

A questo proposito occorre considerare che gli obiettivi del pluralismo e della concorrenza sono diversi e pertanto devono essere mantenuti separati i rispettivi ambiti di tutela. Infatti nei settori dei mezzi di comunicazione di massa, il "pluralismo delle voci o delle fonti" costituisce, come più volte statuito dalla Corte Costituzionale, un valore ed un'esigenza fondamentali ed indefettibili, espressione della libertà di manifestazione del pensiero e del diritto di informazione garantito dall'art. 21 della Costituzione. La stessa base giuridica del pluralismo evidenzia la profonda diversità tra esso e il principio costituzionale del diritto d'iniziativa economica, di cui la legge n. 287/90 costituisce specifica attuazione. Invero, essendo volta a garantire la libertà di espressione del pensiero, l'esigenza di tutela del pluralismo si pone solo in taluni settori e, al loro interno, soltanto con riferimento a determinati mercati e determinate attività d'impresa. Ciò, al contrario della concorrenza la cui esigenza di tutela sorge in tutti i settori e mercati ove non sia precluso legislativamente l'esercizio della libertà di iniziativa economica, a prescindere dal tipo di attività d'impresa.

Da quanto appena esposto discende che l'autorità per le comunicazioni dovrà assumere il ruolo di autorità di vigilanza del settore e di garanzia del principio di pluralismo informativo previsto dall'art. 21 della Costituzione, mentre l'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato dovrà avere piena competenza in ordine all'applicazione della normativa a tutela della concorrenza dettata in attuazione dell'art. 41 della Costituzione. In tale prospettiva sarebbe auspicabile che l'art. 1, comma 4, lettera c), n. 10, del disegno di legge relativo all'istituzione dell'autorità per le garanzie nelle comunicazioni, che demanda a questa le funzioni già attribuite dalla legge al Garante per la radiodiffusione e l'editoria, escludesse quelle previste dall'art. 20, comma 1, della legge n. 287/90, in tema di tutela della concorrenza, le quali così rientrerebbero, più opportunamente, nell'ambito di competenza dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato.

In questo quadro apparirebbe, inoltre, opportuno eliminare dall'art. 2 del disegno di legge in parola ogni riferimento alla tutela della concorrenza a causa delle incertezze che esso potrebbe generare in sede interpretativa e applicativa della normativa. Infatti, in tale articolo sono contenute importanti disposizioni in materia di pluralismo informativo la cui tutela richiede il ricorso a concetti e categorie giuridiche diverse da quelle utilizzate nella normativa a tutela della concorrenza.

24. In uno Stato democratico il sistema delle comunicazioni necessita di crescere in uno spazio fortemente competitivo, governato da regole a tutela della concorrenza, e assistito da norme che, assicurando l'accesso ai mezzi di comunicazione ad una pluralità di voci, garantiscano la libertà di manifestazione del pensiero. In questo senso, il principio di tutela della concorrenza ed il principio del pluralismo informativo assumono entrambi un ruolo fondamentale per lo sviluppo del sistema delle comunicazioni ed appaiono rafforzarsi vicendevolmente ove il legislatore ne tenga ben distinte le diverse categorie giuridiche ed i soggetti preposti alla loro applicazione.

VII. Conclusioni

L'Autorità ritiene che i disegni di legge oggetto della presente segnalazione siano nel loro complesso informati al rispetto dei principi di liberalizzazione e di sviluppo della concorrenza. Tuttavia, è decisivo che i medesimi principi ricevano piena e trasparente attuazione nel testo legislativo, così come è essenziale la rapidità della riforma al fine di recuperare il grave ritardo accumulato dal nostro Paese nella realizzazione del processo di apertura alla concorrenza del settore delle telecomunicazioni rispetto ai principali partner europei.

IL PRESIDENTE

Giuliano Amato

* * *

Allegato:

Tratti fondamentali della normativa comunitaria in materia di liberalizzazione delle telecomunicazioni e delle recenti esperienze di riforma in Francia e Germania

I. Quadro sintetico della normativa comunitaria in materia di telecomunicazioni

1. Le direttive comunitarie in materia di telecomunicazioni possono essere suddivise in due grandi categorie: le direttive di liberalizzazione e le direttive di armonizzazione.

2. Le direttive di liberalizzazione sono state emanate dalla Commissione, ai sensi dall'art. 90, paragrafo 3 del Trattato. Con queste direttive la Commissione ha progressivamente ridotto, con riferimento ai servizi ed alle infrastrutture di telecomunicazioni, l'ambito di applicabilità dell'art. 90, paragrafo 2, del Trattato, determinando in tal modo l'illegittimità delle posizioni di monopolio legale riconosciute, in molti Stati membri, ai c.d. organismi di telecomunicazioni (imprese alle quali lo Stato ha conferito diritti speciali o esclusivi per l'installazione e la gestione di reti pubbliche di telecomunicazioni). Giova rilevare che le direttive di liberalizzazione, al contrario delle direttive di armonizzazione, non prevedono un termine per il recepimento, ma solo un termine entro cui lo Stato deve comunicare le misure adottate per la trasposizione nell'ordinamento nazionale della direttiva stessa. Ciò è dovuto alla peculiare natura delle direttive emanate ai sensi dell'art. 90, paragrafo 3, le quali contrariamente alle direttive di cui agli artt. 57 e 100A del Trattato, non instaurano nuovi obblighi per gli Stati membri, ma si limitano a riflettere obblighi già presenti nel Trattato.

3. Le direttive di armonizzazione rientrano nella competenza del Consiglio o del Consiglio e del Parlamento. Con queste direttive si persegue il fine di rendere omogenee all'interno della Comunità e, ove possibile, a livello mondiale le condizioni giuridiche e tecniche di fornitura dei servizi e di accesso alle reti, in modo da consentire agli operatori dei diversi Stati membri di entrare direttamente in competizione fra loro.

4. Le principali direttive in materia di armonizzazione sono:

• la direttiva 90/387/CEE, del 28 giugno 1990, la quale detta un complesso di disposizioni al fine di rendere omogenee a livello comunitario le condizioni giuridiche e tecniche di accesso e di utilizzo della rete pubblica di telecomunicazioni (recepita in Italia nel febbraio 1993);
• la direttiva 92/44/CEE, del 5 giugno 1992, la quale integra e precisa le disposizioni della direttiva 90/387 con riferimento alle linee affittate (recepita in Italia nel maggio 1994);
• la direttiva 95/62/CE, del 13 dicembre 1995, la quale è diretta a definire i diritti degli utenti del servizio di telefonia vocale ed a integrare le precedenti due direttive in ordine alle condizioni di accesso, da parte dei fornitori di servizi, all'infrastruttura telefonica pubblica (da recepire entro il 13 dicembre 1996).

Sono tuttora in corso di elaborazione altre tre direttive di armonizzazione dedicate, rispettivamente, all'interconnessione ed al servizio universale, alle procedure di rilascio delle licenze, nonché ad apportare alcune modifiche alle direttive 90/387/CEE e 92/44/CEE. Con l'emanazione di queste direttive anche il processo di armonizzazione dovrebbe concludersi.

Si consideri che le direttive 90/387 e 92/44 sono caratterizzate da una certa genericità di contenuti, che come meglio si osserverà in seguito, ne ha, in parte, limitato l'efficacia.

5. Le direttive di liberalizzazione sono la 88/301 del 16.5.88 e la 90/388 del 28.6.1990. Queste due direttive sono state ampliate e modificate da una lunga serie di direttive successive, che hanno progressivamente esteso l'insieme dei servizi di telecomunicazioni interessati dalla liberalizzazione. L'ultima di tali direttive è la 96/19/CE, c.d. full competition, con la quale la Commissione ritiene di aver completato la propria opera di apertura alla concorrenza dei servizi e delle infrastrutture di telecomunicazione.

6. Nella seguente tabella 1 sono rappresentate sinteticamente le tappe fondamentali del processo di liberalizzazione, così come delineato dall'insieme delle direttive:

* La legge 6.2.96, n. 52, legge comunitaria 1994, ha delegato il Governo ad emanare il decreto legislativo recante le norme di attuazione della direttiva di cui trattasi.

** Per una analitica descrizione delle varie fasi intermedie si veda il paragrafo 12.

7. Come evidenziato nell'ultima colonna della tabella 1, l'Italia sta procedendo con una particolare lentezza al recepimento della direttive comunitarie di liberalizzazione in materia di telecomunicazioni. Tuttavia questo grave ritardo potrebbe essere almeno in parte recuperato ove si procedesse rapidamente al recepimento della direttiva 96/19/CE, c.d full competition. Infatti, appare fuor di dubbio che quest'ultima direttiva, di fatto, assume un ruolo assorbente imponendo la creazione di un quadro normativo chiaro e stabile, che detti una puntuale disciplina in materia di liberalizzazione delle infrastrutture alternative, liberalizzazione delle reti pubbliche, liberalizzazione della telefonia vocale, autorità di regolamentazione, procedure per il rilascio delle autorizzazioni.

La direttiva full competition

8. A parere della Commissione le direttive di armonizzazione ed in particolare la direttiva 92/44/CEE, la quale introduce l'obbligo per gli organismi di telecomunicazione, di consentire ai fornitori di servizi un accesso libero, non discriminatorio ed a tariffe orientate ai costi, alle linee affittate, hanno raggiunto solo parzialmente il loro scopo. Infatti, la Commissione ha rilevato che anche negli Stati che hanno tempestivamente e pienamente recepito le direttive di cui trattasi, gli organismi di telecomunicazioni, grazie alla loro posizione di monopolio nella gestione della rete, continuano a fruire di un consistente vantaggio competitivo sui mercati dei servizi. Anche l'Autorità, nelle conclusioni dell'indagine conoscitiva sui servizi di trasmissione dati ⁽¹⁾ ha sottolineato il grave ostacolo alla concorrenza rappresentato dalla scarsa disponibilità di linee affittate, dalla scadente qualità di quelle disponibili e dai costi elevati richiesti per la fornitura di queste ultime.

La Commissione, inoltre, ritiene che "il fatto di riservare ad un'impresa che commercializza servizi di telecomunicazioni il compito di fornire la materia prima indispensabile, ossia la capacità di trasmissione, a tutti i suoi concorrenti, equivarrebbe a conferirle la capacità di determinare a suo piacimento dove e quando i servizi possono essere offerti dai suoi concorrenti, a quali costi, nonché controllare i clienti ed il traffico prodotto dai concorrenti stessi, ponendo detta impresa in posizione tale da essere indotta ad abusare della propria posizione dominante" ⁽²⁾.

9. Da queste considerazioni la Commissione trae la conclusione che la concorrenza tra fornitori di servizi ed in special modo tra i fornitori del servizio di telefonia vocale, potrà realizzarsi solo se ai nuovi concorrenti sarà garantita la possibilità di scegliere tra più infrastrutture di base. In altri termini lo sviluppo della concorrenza tra i fornitori di infrastrutture costituisce una precondizione per lo sviluppo della concorrenza tra i fornitori di servizi.

10. La Commissione il 13 marzo 1996 ha emanato la direttiva 96/19/CE, c.d. full competition, che attraverso una modifica della direttiva 90/388/CEE dispone la liberalizzazione di tutti i servizi di telecomunicazioni e l'installazione e gestione delle infrastrutture di telecomunicazioni. La Commissione, pertanto, non ha ritenuto condivisibile la tesi di coloro che sostenevano la superiorità sotto il profilo economico di un'unica rete di telecomunicazioni su cui possono farsi concorrenza diversi fornitori di servizi, ritenendo preferibile uno scenario in cui si dispone di una pluralità di reti pubbliche in concorrenza fra di loro.

Le tappe fondamentali della liberalizzazione secondo la direttiva full competiton

11. A partire dal 1° luglio 1996, le imprese che hanno ottenuto un'autorizzazione a fornire servizi di TLC utilizzando linee affittate, possono servirsi oltre che della rete pubblica di telecomunicazioni, anche delle infrastrutture alternative, nonché richiedere alle autorità locali l'autorizzazione a posare i cavi per realizzare una propria infrastruttura (art. 1, paragrafo 2). Quest'ultima, tuttavia, potrà essere utilizzata esclusivamente per le esigenze interne del fornitore di servizi, ovvero non potrà essere messa a disposizione di terzi ⁽³⁾.

In sintesi, dal 1° luglio 1996 è consentito l'accesso alle infrastrutture alternative e la costruzione di nuove infrastrutture (private) per la fornitura di servizi già liberalizzati a tutti gli operatori di telecomunicazioni.

12. A partire dal 1° gennaio 1998 gli operatori avranno il diritto di ottenere una "licenza" per: a) la fornitura al pubblico del servizio di telefonia vocale; b) la costruzione e la fornitura di reti pubbliche di telecomunicazioni ⁽⁴⁾.

Tale scadenza, dovrà essere anticipata da una complessa serie di adempimenti a carico degli Stati e della Commissione:

i) entro il 1° sett. 96 la Commissione pubblicherà i criteri per la determinazione del costo del servizio universale e del suo finanziamento;

ii) entro il 1° gen. 97 gli Stati membri comunicano alla Commissione la regolamentazione relativa al rilascio delle licenze per la fornitura del servizio di telefonia vocale o di nuove reti pubbliche, incluse le modalità di finanziamento del servizio universale;

iii) entro il 1° feb. 97 gli Stati membri devono comunicare le misure adottate per abolire tutti i diritti esclusivi o speciali ancora esistenti;

iv) entro il 1° lug. 1997 gli Stati membri provvedono alla pubblicazione della regolamentazione relativa al rilascio delle licenze per la fornitura del servizio di telefonia vocale o di nuove reti pubbliche;

v) entro il 1° lug. 1997 gli organismi di telecomunicazione devono pubblicare le condizioni per l'interconnessione alla rete pubblica ed al servizio di telefonia vocale, rendendo note nel contempo le informazioni tecniche necessarie.

vi) entro il 1° lug. 1997 gli Stati membri garantiscono la disponibilità di numeri telefonici adeguati ai fornitori di servizi di telecomunicazioni.

13. La direttiva dispone, inoltre, la completa liberalizzazione della realizzazione e pubblicazione degli elenchi telefonici, nonché dei servizi di ricerca delle informazioni pubblicate negli elenchi.

14. Nell'ambito della direttiva full competition alcuni aspetti della regolamentazione quali le procedure di rilascio delle licenze, le condizioni di accesso alle reti pubbliche e di interconnessione e gli obblighi di servizio universale, non vengono approfonditi nel dettaglio rinviandone la disciplina alle emanande direttive (di armonizzazione) sull'interconnessione e sulle licenze ⁽⁵⁾. A questo proposito si ritiene opportuno segnalare le principali problematiche connesse a tali aspetti regolamentari.

Le licenze

15. Fra le principali innovazioni introdotte dalla direttiva full competition, particolare rilevanza assumono i principi relativi alla natura giuridica dei provvedimenti amministrativi al cui rilascio può essere condizionato l'ingresso nei mercati delle telecomunicazioni. Infatti, la direttiva full competition afferma con fermezza il principio in base al quale la prestazione dei servizi di telecomunicazione costituisce un vero e proprio diritto di iniziativa economica, il cui esercizio può essere sottoposto ai soli controlli amministrativi necessari ad assicurare il rispetto delle c.d. esigenze fondamentali (prevalentemente la sicurezza ed l'integrità della rete, la tutela dell'ambiente, l'impiego effettivo delle frequenze).

16. L'inizio dell'attività d'impresa nei mercati delle telecomunicazioni, secondo quanto previsto dalla direttiva full competition, può essere condizionato al rilascio una "licenza" individuale, di "una autorizzazione generale" o alla presentazione di "una dichiarazione". Tuttavia, tra queste tre tipologie di atti amministrativi deve essere sempre preferita quella meno onerosa per l'operatore (dichiarazione), purché sia sufficiente a garantire il rispetto delle esigenze fondamentali.

Più precisamente, l'obbligo di richiedere una "licenza individuale" può essere previsto solo per quanto concerne: i) la fornitura del servizio di telefonia vocale; ii) la realizzazione e gestione di reti pubbliche di telecomunicazioni; iii) la realizzazione e gestione di reti di telecomunicazioni (anche non pubbliche) basate sull'impiego di radiofrequenze. Il numero delle licenze può essere limitato "esclusivamente in relazione ad insufficienti disponibilità dello spettro delle frequenze, e purché la limitazione rispetti il principio di proporzionalità" ⁽⁶⁾.

17. Per "autorizzazione generale" sembra corretto intendersi un'autorizzazione, nella quale l'intervento dell'autorità amministrativa ha un carattere meramente ricognitivo del possesso di requisiti predeterminati in via regolamentare e, quindi, natura dichiarativa. In particolare, sotto l'aspetto procedurale, secondo quanto previsto dal progetto di direttiva sulle licenze, possono individuarsi le seguenti fasi: a) l'autorità di regolamentazione determina, al solo fine di assicurare il rispetto delle esigenze fondamentali, i requisiti minimi che deve possedere ciascun operatore e le condizioni di fornitura di ogni tipologia di servizio; b) la medesima autorità da, inoltre, adeguata pubblicità ai set di informazioni che gli operatori devono comunicare prima di iniziare a fornire ciascuna tipologia di servizi ; c) ogni impresa, deve preventivamente notificare all'autorità di regolamentazione l'intenzione di iniziare a fornire un determinato tipo di servizi e le informazioni ad essi relative; d) l'autorità di regolamentazione svolge una mera verifica di conformità delle caratteristiche dell'operatore e del servizio alle previsioni regolamentari e rilascia l'autorizzazione, entro un termine non superiore alle due settimane dalla richiesta ⁽⁷⁾.

18. Per "licenza individuale" sembra doversi intendere un atto amministrativo teso ad accertare il possesso di particolari requisiti al fine di garantire, in un contesto concorrenziale, l'adempimento dei compiti di servizio pubblico e/o la fornitura di un contributo al servizio universale. Si tratterebbe, quindi, di una atto a carattere costitutivo, ma pur sempre rientrante nella categoria delle autorizzazioni.

Infatti, se è vero che l'installazione di una rete di telecomunicazioni, può determinare l'occupazione di beni pubblici, quali il sottosuolo o lo spettro radioelettrico, occorre considerare che la direttiva riconosce espressamente "il diritto", fatte salve le esigenze di tutela dell'ambiente e di pianificazione urbanistica e del territorio, di occupare il suolo pubblico per poter installare le infrastrutture necessarie alla realizzazione di reti pubbliche di telecomunicazioni ⁽⁸⁾.

19. Il numero delle licenze individuali può essere limitato "solo al fine di assicurare un uso efficiente delle frequenze radio, nel rispetto delle regole comunitarie sulla concorrenza"⁽⁹⁾.

Secondo quanto previsto dal progetto di direttiva sulle licenze il rilascio delle medesime dovrebbe essere affidato all'autorità di regolamentazione e, alla medesima autorità, dovrebbe spettare il compito di vigilare sul comportamento degli operatori. Nei casi in cui il numero delle licenze deve essere limitato, occorre: a) sollecitare la presentazione di più domande di licenze in concorrenza fra loro; b) selezionare gli operatori ai quali concedere le licenze in base a criteri obiettivi, dettagliati, trasparenti e non discriminatori. Tali criteri, inoltre, devono "agevolare" lo sviluppo della concorrenza ed ottimizzare i vantaggi degli utenti.

L'interconnessione

20. La Commissione, nel 13° considerando della direttiva full competition, osserva che la concorrenza nel mercato delle infrastrutture ed in quello del servizio di telefonia vocale potrà realizzarsi solo se sarà garantita ai nuovi concorrenti la possibilità di interconnettere, a condizioni eque, le proprie infrastrutture con la rete pubblica e con le banche dati in cui sono memorizzate le informazioni degli abbonati a quest'ultima.

È evidente, osserva sempre la Commissione, che il gestore della rete pubblica ha tutto l'interesse a ritardare ed ostacolare l'interconnessione, pertanto, pur risultando ottimale una situazione in cui le parti determinano nella propria autonomia negoziale un'equa remunerazione per l'interconnessione, occorre prevedere strumenti sostitutivi all'accordo tra le parti. Quindi, al fine di soddisfare esigenze particolari, occorre lasciare agli operatori la possibilità di negoziare specifici accordi di interconnessione, prevedendo, tuttavia, un efficiente e rapido intervento sostitutivo dell'autorità di regolamentazione qualora le parti non raggiungano in tempi ragionevoli un accordo.

21. Gli organismi di telecomunicazione devono garantire l'interconnessione con la propria rete pubblica commutata e con il proprio servizio pubblico di telefonia vocale alle altre imprese autorizzate alla gestione di reti pubbliche o alla fornitura del servizio pubblico di telefonia vocale. A tal fine gli organismi di telecomunicazioni devono pubblicare entro il 1° luglio 1997 le condizioni per l'interconnessione, corredate delle informazioni tecniche necessarie (interfacce, punti di interconnessione ecc.). Inoltre, al fine di assicurare la possibilità di un controllo sull'equità delle condizioni richieste dagli organismi di telecomunicazione sull'interconnessione è necessario imporre ai medesimi organismi un sistema di contabilità che consenta di identificare gli elementi di costo relativi all'offerta dell'interconnessione.

I principi sopra esposti risultano in linea con i principi contenuti nelle direttive sull'ONP in ordine al diritto di accesso alle reti pubbliche.

Il servizio universale

22. Appare evidente che, ormai anche a livello comunitario, si è consolidato un orientamento in base al quale la nozione di servizio universale è una nozione dinamica, destinata ad evolversi rapidamente in ragione del modificarsi delle esigenze sociali e della tecnologia. Il progetto di direttiva (di armonizzazione) sull'interconnessione e sul servizio universale definisce il servizio universale come: "un insieme minimo definito di servizi di determinata qualità disponibile a tutti gli utenti a prescindere dalla loro ubicazione geografica e, tenuto conto delle condizioni specifiche nazionali, ad un prezzo abbordabile".

23. La direttiva full competition lascia un'ampia autonomia agli Stati membri sulle modalità di finanziamento del servizio universale, fermo però il rispetto di alcuni importanti principi: a) l'adozione di un sistema certo e trasparente di calcolo dei costi dal quale risulti che il servizio universale viene fornito in perdita ed a quanto ammonta questa perdita; b) le tariffe del servizio di telefonia vocale di base, ove compatibile con l'esigenza che il servizio deve essere economicamente accessibile a tutti, devono essere allineate ai costi in modo da ridurre gli oneri derivanti dalla prestazione del servizio universale ⁽¹⁰⁾;c) gli oneri di finanziamento del servizio universale possono essere posti a carico solo delle imprese fornitrici di reti pubbliche di telecomunicazioni; d) gli oneri di finanziamento del servizio universale non possono gravare sui nuovi gestori di reti pubbliche, in misura tale da compromettere la loro capacità di intaccare la posizione dominante degli organismi di telecomunicazione.

Conclusioni

24. La Commissione ha reso noto che nel prossimo futuro intende impegnarsi a fondo in un'azione di vigilanza sulla tempestiva ed efficace trasposizione delle direttive comunitarie soprattutto con riferimento alle direttive di liberalizzazione.

A questo proposito occorre osservare che la mancanza di una corretta e sollecita trasposizione delle direttive comunitarie negli ordinamenti nazionali espone lo Stato membro inadempiente all'avvio di una procedura di infrazione dinanzi alla Corte di Giustizia e ad altre conseguenze fortemente negative.

25. Si tratta, in primo luogo, dell'applicazione immediata delle disposizioni non recepite o non correttamente recepite, quando queste risultano chiare precise ed incondizionate. A questo proposito occorre osservare che se l'immediata applicazione delle disposizioni delle direttive che prevedono la liberalizzazione della fornitura di servizi o dell'accesso e costruzione delle infrastrutture, può creare una indesiderata situazione di vuoto normativo in cui le imprese agiscono senza alcun controllo, ciò non compromette il ricorso all'istituto della diretta applicabilità. In tale contesto, avvalendosi dell'appena richiamato principio della immediata applicabilità delle direttive non tempestivamente recepite, la Commissione, ed le autorità nazionali per la concorrenza, possono procedere all'applicazione diretta delle regole di concorrenza soprattutto nei confronti delle imprese in posizione dominante.

26. In secondo luogo, è certamente destinato ad assumere sempre maggiore importanza il principio in base al quale lo Stato membro che non abbia tempestivamente e correttamente recepito una direttiva comunitaria "preordinata a conferire diritti ai singoli", quali certamente sono le direttive in esame, deve risarcire al privato i danni da esso subiti, a causa dell'inerzia dello Stato medesimo ⁽¹¹⁾. È ragionevole attendersi che gli operatori che stanno realizzando ingenti investimenti per prepararsi ad entrare nei mercati dei servizi e delle infrastrutture di telecomunicazione, qualora a causa dell'inerzia del legislatore nazionale non potranno iniziare ad operare alle scadenze fissate a livello comunitario, citeranno immediatamente in giudizio gli Stati inadempienti.

II La riforma delle telecomunicazioni in Francia e Germania

27. Sul modello definito dalla normativa europea ed in particolare dalla direttiva full competition, alcuni paesi, come Francia e Germania, hanno già avviato un processo di rielaborazione del quadro regolamentare che farà da sfondo alla nuova struttura dei mercati del settore delle telecomunicazioni.

28. Entrambi questi paesi sono caratterizzati dalla presenza di un grande operatore monopolista (Deutsche Telekom è il terzo gestore di telecomunicazioni a livello mondiale, mentre France Télécom figura al quinto posto nella medesima graduatoria), le cui attività si estendono a tutti i campi del settore delle telecomunicazioni. È importante notare che in entrambi i casi, le funzioni operative nel settore delle telecomunicazioni non erano mai state, fino agli ultimi anni, distinte da quelle dei regolamentazione, poiché i gestori pubblici tendevano ad identificarsi con i rispettivi ministeri di appartenenza.

Solo di recente, l'esigenza di aprire il settore all'ingresso di nuovi soggetti e di privatizzare l'operatore nazionale ha portato alla definizione di un ruolo di regolamentazione distinto dalle funzioni operative.

A) La riforma francese

29. Nello scorso mese di giugno, il Parlamento francese ha definitivamente approvato il testo di legge che riforma la regolamentazione delle settore delle telecomunicazioni sulla base delle linee tracciate a livello europeo. Questa è stata l'ultima tappa in ordine cronologico di un lungo iter normativo sviluppatosi fin dalla metà del 1995, con la predisposizione di un documento quadro contente i principi della riforma e l'avvio di una fase di consultazione pubblica.

30. Nell'ambito della riforma francese si evidenziano quattro obiettivi principali:

• creare un ambiente normativo e di mercato favorevole allo sviluppo della concorrenza nel settore delle telecomunicazioni;
• garantire un accesso semplice e conveniente a tutte le infrastrutture e a tutti i servizi di telecomunicazioni disponibili in linea con le esigenze degli utilizzatori;
• garantire a tutti un servizio pubblico di telecomunicazioni a una qualità e a un prezzo accessibile;
• instaurare un sistema di regolamentazione e controllo efficace dei mercati.

La liberalizzazione: il nuovo regime giuridico

31. Il primo obiettivo della riforma avviata in Francia presuppone una sostanziale evoluzione regolamentare, in cui sia data certezza agli operatori delle condizioni giuridiche in cui si troveranno ad agire una volta entrati nel settore delle telecomunicazioni. La procedura adottata per aggiornare il quadro normativo è stata la modifica parziale e l'integrazione del codice postale. Innanzitutto, è stata esplicitata la volontà di creazione di un mercato dinamico e aperto alla concorrenza, in cui siano assenti le limitazioni normative al numero di operatori presenti, a meno che tali limitazioni non siano giustificate dalla scarsità delle risorse disponibili ⁽¹²⁾ (con particolare riferimento alle frequenze radioelettriche).

32. Il nuovo regime regolamentare prevede il rilascio di tre tipi di permessi per svolgere attività nel settore delle telecomunicazioni.

33. Coloro che intendono installare e gestire una rete aperta al pubblico ⁽¹³⁾ di telecomunicazioni, oppure fornire al pubblico un servizio di telefonia ⁽¹⁴⁾, oppure fornire al pubblico servizi di telecomunicazioni che utilizzano frequenze radioelettriche, devono richiedere un'autorizzazione al ministero delle telecomunicazioni; l'autorizzazione prevede il rispetto delle clausole contenute in un capitolato d'oneri e riguardanti la natura, le caratteristiche, la copertura territoriale, la permanenza, la qualità e la disponibilità della rete, l'allocazione delle frequenze e dei numeri, i diritti e gli obblighi di interconnessione e di fornitura del servizio universale, le condizioni necessarie per assicurare la concorrenza leale. L'autorizzazione ha durata quindicinale ed è rinnovabile. Il numero delle autorizzazioni rilasciate può essere limitato in ragione dei vincoli tecnici inerenti alla disponibilità di frequenze radioelettriche. Questo tipo di autorizzazioni presenta le caratteristiche delle licenze individuali, in cui ciascun assegnatario è vincolato al rispetto delle condizioni previste dal proprio capitolato d'oneri, ed ha sostituito il sistema concessorio precedentemente vigente in Francia per le attività di telecomunicazioni.

Gli operatori che realizzano un volume d'affari superiore a una certa soglia annuale (fissata dal ministero delle telecomunicazioni) sono tenuti ad evidenziare nella propria contabilità le attività soggette ad autorizzazione. Inoltre, qualora essi detengano una posizione dominante in un settore di attività accertata dal Consiglio della concorrenza, sono tenuti, al fine di garantire un buon funzionamento del meccanismo concorrenziale, a individuare tale attività sul piano giuridico. L'installazione e la gestione di reti aperte al pubblico per la fornitura di servizi di telecomunicazione diversi dalla telefonia al pubblico tra punti fissi non è più riservata al solo operatore France Télécom a partire dal 1° luglio 1996.

34. Gli operatori che intendono installare reti di telecomunicazioni indipendenti devono richiedere un'autorizzazione all'Autorità di regolamentazione delle telecomunicazioni. Le condizioni generali di installazione e di utilizzo delle reti indipendenti relativamente alla sicurezza pubblica e alle esigenze della difesa nazionale sono fissate per decreto. Questo secondo tipo di autorizzazioni presenta le caratteristiche delle licenze generali previste dalle disposizioni comunitarie.

Le reti indipendenti sono destinate all'uso di insiemi predeterminati di utenti, ma non possono essere aperte al pubblico. La connessione delle reti indipendenti alle reti aperte al pubblico è sottoposta a specifiche condizioni definite per decreto.

35. La fornitura di servizi di telecomunicazioni diversi dal servizio di telefonia al pubblico su reti installate ai sensi della normativa sulle comunicazioni audiovisive è sottoposta a semplice dichiarazione all'autorità di regolamentazione delle telecomunicazioni. In questo caso, lo strumento della dichiarazione ha la sola funzione di permettere all'organismo di regolamentazione delle telecomunicazioni di aver presente la situazione dell'offerta del settore, senza prevedere procedure di controllo sulle infrastrutture realizzate, poiché queste sussistono già per la fornitura di altri tipi di servizi pubblici.

36. L'installazione di reti interne o di reti che utilizzano frequenze radioelettriche non assegnate a specifici utilizzatori può essere realizzata liberamente.

Le regole di interconnessione tra reti e di accesso alle reti aperte al pubblico.

37. Come affermato anche in sede europea, in futuro l'interconnessione sarà lo strumento principale di regolamentazione del mercato delle telecomunicazioni. Ogni operatore o fornitore di servizi autorizzato ad essere presente sul mercato si vedrà riconosciuto un diritto ad accedere alle reti aperte al pubblico. Nella riforma francese è previsto un obbligo da parte dei gestori di reti aperte al pubblico di adempiere alle domande di interconnessione presentate da tutti gli operatori titolari di autorizzazioni ministeriali, cioè da coloro che sono abilitati a gestire reti o a fornire servizi di telecomunicazioni al pubblico.

38. Le condizioni generali di interconnessione relativamente al rispetto delle esigenze fondamentali e dei principi tariffari sono oggetto di un decreto ministeriale. Gli operatori che gestiscono reti di telecomunicazioni aperte al pubblico e che risultano esercitare un influenza significativa in un mercato del settore delle telecomunicazioni ⁽¹⁵⁾, sono obbligati a pubblicare le condizioni tecniche e tariffarie di interconnessione con la propria rete, che sono sottoposte all'approvazione dell'autorità di regolamentazione delle telecomunicazioni. Le tariffe d'interconnessione sono definite in modo da remunerare l'uso effettivo della rete di trasporto e di distribuzione e devono riflettere i costi corrispondenti. La legge non definisce il metodo adottato di calcolo di tali costi, rimandando a successive determinazioni da parte degli organi di regolamentazione, sulla base delle indicazioni comunitarie.

Le condizioni di interconnessione, che devono basarsi su criteri oggettivi, trasparenti e non discriminatori, sono oggetto di convenzioni bilaterali di diritto privato tra le parti interessate, ma devono essere comunicate all'autorità di regolamentazione delle telecomunicazioni. Quest'ultima, qualora lo ritenga necessario per garantire la parità delle condizioni concorrenziali e l'interoperabilità dei servizi, può, previo parere del Consiglio della concorrenza, richiedere la modifica delle convenzioni concluse. L'autorità può, inoltre, intervenire nelle controversie tra le parti derivanti da situazioni di rifiuto dell'interconnessione.

Il servizio pubblico di telecomunicazioni

39. Nella legge di riforma francese l'obiettivo del nuovo sistema regolamentare, oltre a favorire lo sviluppo delle reti di telecomunicazioni quale strumento di progresso sociale, tecnico ed economico, è quello di garantire a tutti un servizio telefonico pubblico di qualità. L'ipotesi su cui si fonda questo orientamento è che il semplice meccanismo concorrenziale non sia sufficiente a soddisfare tale obiettivo. In quest'ottica, l'inserimento di una definizione armonizzata di servizio universale nell'ambito della nuova legge è finalizzato ad assicurare un equilibrio tra l'apertura alla concorrenza e la missione di servizio pubblico.

40. Nella nuova legge francese, il servizio pubblico, che dovrà essere assicurato nel rispetto dei principi di uguaglianza, continuità e adattabilità, comprende:

• il servizio universale di telecomunicazioni;
• i servizi obbligatori di telecomunicazioni;
• le missioni d'interesse generale nel settore delle telecomunicazioni, in materia di difesa e sicurezza pubblica, ricerca e insegnamento superiore.

41. La legge prevede che il contenuto del servizio universale evolva al ritmo del progresso tecnico, degli sviluppi di mercato e dell'evoluzione dei bisogni degli utilizzatori. Al momento, il servizio universale comprende:

• la fornitura a tutti di un servizio telefonico di qualità a un prezzo accessibile, indipendentemente dalla condizione sociale e dalla localizzazione geografica dell'utilizzatore;
• l'installazione e la gestione di cabine telefoniche pubbliche su tutto il territorio nazionale;
• la fornitura gratuita delle chiamate di emergenza;
• la fornitura di un servizio di informazioni e di un annuario sugli abbonati.

France Télécom è l'operatore pubblico tenuto alla fornitura del servizio universale. Ogni altro operatore, che sia in grado di fornire il servizio universale sull'intero territorio nazionale, dovrà rispettare le condizioni tecniche e tariffarie di fornitura previste dal capitolato d'oneri.

42. I servizi obbligatori attualmente previsti dalla legge francese sono:

• la disponibilità dell'accesso su tutto il territorio nazionale alla rete numerica ad integrazione di servizi (ISDN);
• l'offerta di linee affittate;
• l'offerta di un servizio di trasmissione dati a commutazione di pacchetto;
• l'offerta di servizi di telefonia vocale avanzati e del servizio telex.

Il capitolato d'oneri di ciascun operatore autorizzato indica quali sono i servizi obbligatori che esso è tenuto ad assicurare. Al momento, France Télécom è il solo operatore tenuto a fornire tutti i servizi obbligatori.

43. Anche per quanto riguarda le missioni d'interesse generale, il capitolato d'oneri prevede gli obblighi degli operatori autorizzati e le remunerazioni che lo Stato è tenuto a corrispondere per le prestazioni assicurate nel campo della difesa e della sicurezza pubblica.

Il finanziamento del servizio universale

44. I costi imputabili all'obbligo di fornitura del servizio universale vengono calcolati sulla base di una contabilità appropriata che gli operatori sono tenuti a redigere sotto il vaglio dell'autorità di regolamentazione delle telecomunicazioni.

Il finanziamento dei costi imputabili alla fornitura del servizio universale è assicurato da tutti gli operatori che gestiscono reti aperte al pubblico e dai fornitori del servizio di telefonia al pubblico. La copertura di tali costi, al netto degli obblighi di perequazione geografica delle tariffe e dello squilibrio risultante dall'attuale struttura delle tariffe telefoniche, è assicurata tramite una addizionale alla tariffa di interconnessione corrisposta da ogni operatore di servizio pubblico. Questa addizionale è calcolata come percentuale fissa degli introiti dell'operatore derivanti dal traffico telefonico.

L'applicazione dell'addizionale verrà sospesa non appena sarà annullato il disequilibrio dell'attuale struttura tariffaria e, al più tardi, al 31 dicembre 2000.

La regolamentazione delle telecomunicazioni

45. Con la nuova legge viene istituita, in Francia, un'autorità di regolamentazione delle telecomunicazioni, la cui attività inizierà dal 1° gennaio 1997.

I membri dell'autorità sono 5, di cui 3 (incluso il presidente) nominati per decreto e 2 rispettivamente dall'Assemblea Nazionale e dal Senato, e vengono rinnovati per almeno un terzo ogni due anni.

46. All'autorità di regolamentazione vengono conferiti poteri di controllo sugli obblighi previsti per gli operatori del settore unitamente a poteri di sanzione nei casi di inadempimento alle disposizioni legislative e/o regolamentari. Inoltre, l'autorità verrà consultata dal ministero sui progetti di legge e su tutte le misure relative al settore delle telecomunicazioni e rappresenterà lo Stato francese nelle sedi internazionali.

All'autorità spetterà il compito di definire le regole economiche e tecniche di esercizio delle reti e dei servizi di telecomunicazioni, ivi compresa la fissazione delle tariffe sui servizi offerti in condizioni di monopolio.

47. L'intervento dell'autorità potrà essere richiesto dagli operatori nei casi di controversie riguardanti l'interconnessione o di inadempimento alle regole vigenti nel settore delle telecomunicazioni. Anche qualora l'intervento dell'autorità venga richiesto per la conciliazione su casi di natura diversa dai precedenti, essa può aprire un procedimento, dopo aver informato il Consiglio della concorrenza, il quale, a sua volta può decidere di sospendere i procedimenti eventualmente già avviati sulle medesime vicende.

48. Sempre dal 1° gennaio 1997, verrà istituita in Francia un'agenzia nazionale delle frequenze, che assolverà al compito di pianificare, gestire e controllare l'utilizzazione delle frequenze radioelettriche, anche alla luce della normativa che regola il settore radiotelevisivo.

B) La riforma tedesca

49. Il processo di riforma della regolamentazione del settore delle telecomunicazioni tedesco ha seguito abbastanza fedelmente le linee indicate dalle direttive comunitarie, sia per quanto riguarda i tempi che i contenuti. Sin dal 1990, la Deutsche Bundespost Telekom è stata organizzativamente separata dal Ministero delle Poste e Telecomunicazioni, con il quale costituiva un'unica entità, ed è stata trasformata nella società per azioni Deutsche Telekom AG (di seguito DT). Per quest'ultima è prevista la privatizzazione a partire dall'inizio del 1997.

50. Di recente è stata approvata, in Germania, la legge di riforma dell'intero settore delle telecomunicazioni.

Gli obiettivi generali della nuova regolamentazione, secondo quanto contenuto nella legge, sono:

• proteggere gli interessi degli utenti;
• assicurare una vasta offerta di servizi di telecomunicazioni con ampia copertura territoriale;
• garantire uguali opportunità e promuovere una concorrenza sostenibile nei mercati delle telecomunicazioni;
• assicurare un utilizzo efficiente e privo di interferenze delle frequenze radioelettriche.

Tali obiettivi devono essere raggiunti impiegando strumenti il più simili possibile alle condizioni di mercato. La regolamentazione contenuta in altre disposizioni regolamentari così come nella normativa sulla tutela della concorrenza nazionale e comunitaria non viene modificata dalla legge di riforma del settore.

Le licenze

51. La legge definisce diverse tipologie di servizi di telecomunicazioni, distinti sia per tecnologia (servizi di telecomunicazioni a microonde, cellulari, via satellite) sia per tipo di clientela (servizi di telecomunicazioni per il pubblico, per gruppi chiusi di utenti ⁽¹⁶⁾) e prevede diverse categorie di licenze.

52. Sono tenuti a richiedere una licenza individuale all'autorità di regolamentazione, coloro che intendono gestire infrastrutture di telecomunicazioni per offrire servizi al pubblico oppure offrire servizi di telecomunicazioni al pubblico tramite infrastrutture proprie o di terzi. Le licenze sono distinte in categorie diverse a seconda del tipo di servizio che si intende offrire (servizio cellulare, servizio satellitare, servizio di telefonia, ecc.).

Il numero di licenze non può essere limitato se non per ragioni riguardanti la disponibilità di frequenze radioelettriche. L'assegnazione di queste ultime avverrà tramite procedimenti d'asta in cui vengono selezionati gli operatori che presentano la migliore offerta.

Le condizioni previste dalle licenze individuali sono connesse alla posizione di mercato del licenziatario, così come definita dall'autorità di tutela della concorrenza. In particolare, ai soggetti che detengano una posizione dominante o una quota di mercato superiore al 25% ai sensi della normativa antitrust tedesca, può essere richiesto dall'autorità di regolamentazione di:

• praticare prezzi fissati dalla stessa autorità per i servizi sottoposti a licenza;
• fornire una contabilità trasparente dei flussi finanziari tra le aree di attività sottoposte a licenza e quelle per cui non è prevista la licenza;
• garantire l'accesso a terzi ai propri servizi e alle proprie infrastrutture;
• separare strutturalmente in società indipendenti distinte attività diverse sottoposte a licenza.

53. Vengono assegnate dalla stessa autorità di regolamentazione anche licenze di tipo generale, basate su condizioni di servizio stabilite nell'ambito di un atto normativo unico.

Gli obblighi di servizio universale

54. Il servizio universale, così come definito nella legge di riforma tedesca, comprende un'offerta minima di servizi di telecomunicazioni al pubblico di qualità prefissata e ad un prezzo accessibile a tutti gli utenti, indipendentemente dalla loro localizzazione geografica o dalla loro attività. Sono considerati parte del servizio universale quei servizi di telecomunicazioni per i quali sussiste una domanda di mercato e la cui fornitura è divenuta indispensabile per il pubblico.

Il governo federale è incaricato di definire quali specifici servizi di telecomunicazioni debbano essere compresi nel servizio universale.

55. La fornitura del servizio universale può essere richiesta agli operatori che detengano una posizione dominante sul mercato o una quota di mercato superiore al 25%, in base a quanto previsto dalla normativa sulla concorrenza.

Il finanziamento dei costi derivanti dagli obblighi di fornitura del servizio universale avverrà tramite un fondo gestito dall'autorità di regolamentazione. Il contributo a tale fondo è previsto per gli operatori in possesso di una licenza di servizio pubblico e la cui quota di mercato sia almeno pari al 5%, in misura proporzionale alla quota di mercato.

Obblighi di Interconnessione

56. Sono obbligati a garantire l'interconnessione della propria infrastruttura con l'infrastruttura di altri soggetti, tutti gli operatori in posizione dominante o con una quota superiore al 25%.

Il Governo federale ha il potere di stabilire i principi generali di interconnessione, sulla base delle relative prescrizioni emanate dall'Unione Europea, e può trasferire tale potere all'autorità di regolamentazione.

L'autorità di regolamentazione ha il potere di verificare l'applicazione delle condizioni di interconnessione e di richiedere la conclusione di accordi bilaterali tra gli operatori, qualora questi non giungano autonomamente a soluzioni comuni.

Repressione degli abusi di posizione dominante

57. Gli operatori che detengono una posizione dominante o una quota di mercato superiore al 25% sono tenuti a fornire accesso ai propri servizi e alle proprie infrastrutture a tutti coloro che lo richiedano alle stesse condizioni praticate internamente al gruppo di appartenenza. In particolare, tali soggetti dovranno conformare le condizioni di accesso alle proprie infrastrutture in linea con quanto disposto dalla Direttiva 90/387/CEE sulla fornitura di una rete aperta di telecomunicazioni.

I comportamenti discriminatori in ordine a tali condizioni di accesso saranno valutati quali abuso di posizione dominante è perseguiti in quanto tali dall'autorità di regolamentazione di settore.

L'istituzione dell'autorità di regolamentazione delle poste e telecomunicazioni

58. La legge prevede l'istituzione di una autorità di regolamentazione di settore, che adempirà ai compiti di controllo previsti dalla legge stessa. L'autorità sarà formata da un presidente e da un vicepresidente, entrambi nominati per cinque anni dal Presidente della Repubblica Federale su proposta del Governo federale, del quale riconosceranno i poteri, in qualità di pubblici ufficiali.

In particolare, per quanto riguarda il settore delle telecomunicazioni, l'autorità avrà il potere di:

• rappresentare lo Stato tedesco a livello internazionale;
• di controllare il rispetto delle prescrizioni previste dalla normativa e dalle condizioni di licenza individuali.

Al fine di adempiere a tali compiti, l'autorità potrà richiedere informazioni, soprattutto di tipo contabile e finanziario, agli operatori, stabilire la certificazione dei bilanci da parte di soggetti indipendenti, che saranno, a loro volta abilitati ad entrare nei locali delle imprese interessate.

59. Per quanto riguarda i rapporti dell'autorità di regolamentazione con l'agenzia federale per la tutela della concorrenza, la legge prevede una piena collaborazione tra i due organismi, soprattutto al fine di definire la posizione degli operatori sui singoli mercati di riferimento.

Al regolatore di settore spetterà, pertanto, il vaglio finale e l'apertura di eventuali procedure di conciliazione nei casi relativi all'interconnessione e all'accesso alle reti, qualora siano coinvolti operatori che detengono una posizione dominante sul mercato (o una quota di mercato superiore al 25%), mentre nel caso in cui vengano rilevati altri tipi di comportamenti restrittivi della concorrenza, l'intervento resterà di competenza dell'autorità antitrust.

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