Da alcuni anni a questa parte, il sistema delle telecomunicazioni è al centro di processi
di trasformazione che ne stanno radicalmente mutando la struttura. Gli agenti di tale
cambiamento sono essenzialmente: a) il processo di convergenza tecnologica ed
economica, che tende a ricomporre in un unico grande mercato le attività ora
separatamente attribuibili ai settori delle telecomunicazioni, dell'informatica e dei mass
media (servizi televisivi, in primo luogo); b) la crescente liberalizzazione del
sistema delle telecomunicazioni nei Paesi industrializzati, che condurrà i Paesi europei
a superare, nei prossimi anni, le condizioni di monopolio legale che ancora interessano i
servizi di telefonia vocale di base e le infrastrutture di rete; c) la maggiore
propensione dei gestori ad internazionalizzare la propria attività, in reazione
soprattutto alla crescente globalizzazione dei mercati, ovverosia alle nuove ed articolate
esigenze dell'utenza multinazionale.
L'insieme di queste trasformazioni, tra loro fortemente interrelate, comporterà entro
breve tempo un radicale cambiamento degli assetti strutturali del settore che contribuirà
a rilanciare lo sviluppo economico e sociale dei Paesi coinvolti. Coerenti con questa
previsione, risultano le numerose iniziative sul futuro delle telecomunicazioni che si
sono andate promuovendo negli ultimi tempi, fino al recentissimo vertice del G7 sulla
cosiddetta "società dell'informazione".
Dall'insieme delle molteplici iniziative e dal confronto tra le diverse opinioni di volta
in volta avanzate, emerge un quadro connotato da talune incertezze (sull'effettivo ritmo
di crescita dei mercati coinvolti dai processi ora descritti, sulla prevalenza di una
traiettoria tecnologica rispetto ad un'altra, sull'affermazione di un modello di impresa
globale multi-prodotto rispetto ad una impresa maggiormente specializzata), ma anche da un
elemento certo: la necessità di ampliare al massimo il dominio della concorrenza nel
settore delle telecomunicazioni.
In Europa, un impulso particolarmente forte alla promozione di un contesto pienamente
concorrenziale proviene dalle recenti iniziative dell'Unione Europea, che confermano e
consolidano l'indirizzo alla base del Libro Verde del 1987 della Commissione CE, relativo
all'avvio di un processo di liberalizzazione per le telecomunicazioni che contribuisse a
favorire la costituzione del mercato unico.
La politica di promozione della concorrenza in tutti i mercati di telecomunicazioni, cui
sempre più decisamente è orientata l'UE, trova un radicato fondamento negli sviluppi
tecnologici "recenti" che hanno ulteriormente e sensibilmente ridotto l'ambito
delle attività per le quali la gestione monopolistica può essere ancora considerata
l'assetto strutturale più efficiente. È per tali ragioni che oggi diviene proponibile
l'apertura alla concorrenza anche per la fornitura del servizio di telefonia vocale di
base, che, è bene ricordare, rappresenta attorno all'80% dei ricavi dei gestori
nazionali, nonché per la gestione stessa delle reti di telecomunicazioni.
Rispetto a questo scenario, il nostro Paese denota una situazione di preoccupante ritardo
nell'introduzione di una effettiva concorrenza nelle telecomunicazioni, che si coniuga
alla permanenza di un impianto regolamentare sicuramente obsoleto (si rammenta, ad
esempio, che il cosiddetto Codice Postale è del 1973) ed in larga parte contraddittorio
rispetto all'evoluzione che ha conosciuto la normativa comunitaria nel settore.
Quale esemplare dimostrazione dello "sfasamento" tra le condizioni
concorrenziali caratteristiche del sistema italiano delle telecomunicazioni ed il contesto
comunitario, si deve denunciare come, a quasi cinque anni di distanza, solo di recente
(con il decreto legislativo n. 103 del 17 marzo 1995) si è provveduto a recepire
nell'ordinamento nazionale la Direttiva 90/388/CEE, su cui si fonda la politica
comunitaria per la liberalizzazione dei servizi di telecomunicazioni. D'altro canto, il
percorso per l'implementazione della suddetta Direttiva non è ancora pienamente compiuto:
il decreto legislativo di recepimento ha difatti demandato a successivi decreti
ministeriali - da emanarsi entro il termine di 120 giorni - la specifica definizione degli
aspetti relativi alle modalità tecniche e tariffarie per l'accesso alle linee di
trasmissione che i privati dovranno affittare dal gestore pubblico. In ogni caso,
attraverso la dilazione nella procedura di implementazione, si è di fatto contrastato un
obiettivo primario dell'azione comunitaria nelle telecomunicazioni, il quale mirava a
restringere l'ambito della regolamentazione specifica al settore, sostituendola, dove
possibile, con la promozione della concorrenza, considerata quale principale forza
propulsiva dell'innovazione tecnologica e dell'efficienza delle imprese.
A tale proposito, peraltro, occorre segnalare come le difficoltà e le resistenze
incontrate nel recepimento e nell'attuazione dei principi di liberalizzazione elaborati a
livello comunitario, siano il sintomo preoccupante di un più generale ritardo culturale
che ha spesso indotto a percepire gli impegni derivanti dalla partecipazione del nostro
Paese al processo di costruzione dell'Unione Europea assai più come un vincolo che non
come un'opportunità. Le iniziative comunitarie in materia di apertura ed integrazione dei
mercati nazionali, di promozione della concorrenza e di liberalizzazione delle condizioni
di accesso e di esercizio dell'iniziativa imprenditoriale, rappresentano in realtà un
fattore importante di stimolo alla crescita e al rafforzamento strutturale del grado di
competitività del nostro sistema economico e produttivo, in grado di attivare incentivi
consistenti allo sviluppo e alla diffusione delle innovazioni di processo e di prodotto ed
alla gestione efficiente delle imprese e di favorire, a beneficio dei consumatori, il
miglioramento qualitativo e l'ampliamento della quantità e della gamma dei beni e dei
servizi offerti.
La necessità di rafforzare nel nostro Paese l'azione a favore della liberalizzazione e di
una ri-regolamentazione del settore delle telecomunicazioni deriva, oltre che dalle
trasformazioni strutturali menzionate in precedenza (con il possibile ingresso di nuovi
operatori e di nuovi servizi), dalla esigenza di "valorizzare" anche sotto il
profilo della concorrenza l'avvenuta costituzione del gestore unico (Telecom Italia).
A questo riguardo, vi sono tre ordini di considerazioni da sviluppare. In primo luogo, è
opportuno che l'accrescimento delle capacità competitive connesse all'istituzione del
gestore unico, oltre a rafforzare la sua posizione competitiva sui mercati internazionali,
non si traduca anche in un impedimento all'affermazione di un ambiente maggiormente
concorrenziale per le telecomunicazioni italiane. In altri termini, si dovrà evitare che
tale rafforzamento possa essere indirizzato dal gestore pubblico per dar luogo ad
iniziative che abbiano per oggetto o per effetto la restrizione della concorrenza sul
mercato italiano. In secondo luogo, si deve osservare che, comunque, un basso grado di
concorrenza sul mercato interno costituisce, alla fine, un handicap per lo stesso
gestore pubblico, nel momento in cui questi si trovi a dover competere sui mercati
internazionali con imprese che sperimentano già sul proprio mercato interno le asprezze e
gli stimoli di un ambiente concorrenziale. D'altro canto, come accade per tutti i settori
interessati da un intenso processo di innovazione tecnologica, un contesto concorrenziale
appare indubbiamente più favorevole, rispetto agli scarsi stimoli associati alla
posizione di "rendita" del monopolio, per la promozione e lo sviluppo
dell'innovazione. In terzo luogo, la permanenza di sostanziali condizioni di monopolio nel
mercato italiano delle telecomunicazioni potrebbe dare luogo ad atteggiamenti di
"ritorsione" da parte degli altri Paesi, né si può presumere l'indifferenza
delle istituzioni internazionali preposte alla tutela della concorrenza. Gli atteggiamenti
di "ritorsione" potrebbero tradursi in ostacoli, se non in veri e propri
divieti, agli sbocchi di mercato che gli operatori italiani (Telecom Italia, in primo
luogo) cercassero all'estero: ne risulterebbero compromesse le iniziative volte ad
esportare i propri servizi o beni, le acquisizioni di imprese estere, le joint venture
internazionali, gli stessi accordi di produzione o di cooperazione scientifica con partner
locali. E, per quanto concerne le possibili differenze nell'atteggiamento delle Autorità antitrust
a seconda che le iniziative proposte traggano origine da operatori attivi in mercati più
o meno concorrenziali, è appena il caso di ricordare i diversi esiti che hanno conosciuto
due recenti operazioni internazionali. Così, mentre la joint venture tra BT
(British Telecom) e MCI è stata prontamente approvata sia dall'Antitrust europeo che da
quello statunitense (FCC), per quanto riguarda Atlas, la joint venture tra France
Télécom e Deutsche Telekom (cui dovrebbe partecipare anche l'americana Sprint),
l'Antitrust europeo ha espresso i suoi dubbi circa la compatibilità dell'operazione con
la disciplina della concorrenza, per via dell'assetto ancora monopolistico dei mercati
tedesco e francese, e sta procedendo ad un approfondimento di indagine. Intanto, presso la
FCC pendono i ricorsi di BT per l'eventuale allargamento a Sprint dell'alleanza tra i due
gestori europei.
Una considerazione di ordine più generale, infine, è relativa ai costi che l'utente
italiano dovrebbe sostenere, nei termini di una minore qualità ed innovatività dei
servizi e di una maggiore onerosità delle tariffe - ovvero di condizioni di fruizione
meno soddisfacenti - a giustificazione di una eventuale protezione del monopolista sul
mercato interno finalizzata a favorirne la collocazione sui mercati internazionali. La
questione che si pone è la seguente: è plausibile ed è lecito, in un quadro di
crescente integrazione tra le economie comunitarie, che si produca una sostanziale
disparità di trattamento tra cittadini/utenti facenti parte della stessa Unione
economica? Ovverosia, è compatibile con la stessa "filosofia" comunitaria il
fatto che taluni utenti possano beneficiare degli esiti connessi alla maggiore
concorrenza, indotta dall'ingresso sul loro mercato di un operatore straniero, mentre
questo stesso operatore, potendo vantare condizioni di protezione sul proprio mercato
nazionale, nega di fatto quegli stessi benefici ai consumatori del proprio Paese? È
evidente che risulta assai problematico non ravvedere la asimmetria che si viene a
stabilire tra equivalenti categorie di utenza e, di conseguenza, non intervenire per porvi
rimedio.
Queste riflessioni, peraltro, possono costituire un utile punto di riferimento nel
contesto della prospettata privatizzazione delle imprese pubbliche operanti nel settore
delle telecomunicazioni, soprattutto in ragione della possibilità di indirizzare il
processo di dismissione verso la definizione di assetti proprietari ed organizzativi volti
a favorire lo sviluppo di un ambiente concorrenziale, nel quale vengano incentivati
comportamenti d'impresa tali da consentire un miglioramento dei servizi offerti a
vantaggio degli utenti.
A tale proposito, e con riferimento al più generale comparto dei principali servizi di
pubblica utilità, l'Autorità ha ripetutamente richiamato l'attenzione del Parlamento e
del Governo sulla natura irripetibile delle opportunità determinate dal processo di
privatizzazioni in ordine alla definizione di strutture produttive maggiormente
concorrenziali. Ciò implica la necessità di interventi preventivi di riorganizzazione
societaria delle imprese pubbliche attualmente operanti in questi settori, diretti a
consentire che la liberalizzazione delle condizioni di accesso ai mercati trovi adeguato
sostegno nello sviluppo di un contesto complessivamente più favorevole all'attivazione ed
al corretto funzionamento dei meccanismi della concorrenza.
In tal senso, va anche rilevato come una netta separazione proprietaria tra il gestore del
servizio di telecomunicazioni e le imprese fornitrici attualmente controllate dalla STET,
eliminando i possibili incentivi del gestore a privilegiare, nell'assegnazione delle
proprie commesse, imprese controllate o collegate, potrebbe fornire maggiori garanzie in
ordine all'efficienza e alla correttezza delle sue scelte di approvvigionamento. Da questo
punto di vista, la scelta di procedere alla privatizzazione separata delle singole
società operative attualmente controllate dalla STET risulterebbe preferibile rispetto
all'alternativa di un collocamento di quest'ultima sul mercato.
In relazione al tema dell'accesso alla rete pubblica, l'Autorità ha già avuto modo di
esprimere il proprio punto di vista, essenzialmente mirato a favorire l'accesso alla
rete pubblica a condizioni eque e non discriminatorie per tutti i fornitori di servizi
di telecomunicazioni. A questa "raccomandazione" se ne associa un'altra, che
riguarda la necessità di procedere alla revisione delle attuali strutture tariffarie, al
fine di evitare fenomeni di cream skimming (collegati alla possibilità per i new
comer di avvantaggiarsi della distorsione tariffaria) e quindi, di danneggiare (fino
ad escludere) l'impresa che fornisce il servizio pubblico.
In presenza di un gestore della rete che - al contempo - assume la veste di fornitore di
servizi di telecomunicazioni in concorrenza con le imprese che domandano accesso alla rete
l'apertura dell'accesso alla rete rischia, tuttavia, di essere inefficace sotto il profilo
della concorrenza, se non si provvede a "disciplinare" obblighi e facoltà del
gestore pubblico. A tal fine, l'auspicio è - come si ribadirà più avanti - per
l'istituzione di un soggetto regolatore dotato di elevate competenze e capace di fare
evolvere la disciplina del settore in armonia con il progresso tecnologico,
particolarmente intenso nelle telecomunicazioni.
Un rischio immediatamente evidente, connesso alla situazione appena descritta (ovverosia,
il doppio ruolo del gestore), è quello della fissazione di tariffe di interconnessione
alla rete ingiustificatamente elevate. Una tale eventualità, che è coerente con
l'obiettivo del gestore pubblico di compensare per questa via le perdite di profitto
connesse alla (attesa) riduzione della domanda per quei servizi che non sono più in
esclusiva, ostacolerebbe di fatto l'ingresso di nuovi operatori. È allora opportuno che
l'Autorità settoriale di regolamentazione provveda a definire tali tariffe, prevedendo
innanzitutto che esse siano orientati ai costi. Riguardo alle modalità tecnico-economiche
per individuare tariffe di interconnessione "eque", l'Autorità ha espresso in
un suo precedente intervento (Concorrenza e regolamentazione nei servizi di pubblica
utilità) una indicazione di massima, in favore dell'adeguamento al costo marginale di
lungo periodo.
Più in generale, sotto il profilo della interconnessione delle reti, l'Autorità desidera
segnalare la necessità che si definisca - in primo luogo, per quanto attiene alla rete
pubblica commutata - una disciplina normativa che, da un lato, impedisca discriminazioni a
danno dei gestori che si avvalgono (o si avvarranno) di proprie infrastrutture di rete e,
dall'altro, favorisca l'interconnessione tra le diverse infrastrutture, al fine di
promuovere la realizzazione di un sistema di reti "aperto" alle esigenze sia dei
fornitori di servizi, sia degli utenti finali. Su tali aspetti, l'Autorità ha peraltro
espresso di recente la propria opinione in una segnalazione inviata in data 10 agosto 1994
al Presidente del Consiglio dei Ministri ed al Ministro delle Poste e delle
Telecomunicazioni.
È, inoltre, opportuno che si individuino regole che impongano al gestore comportamenti
trasparenti sul piano operativo e finanziario, in particolare attraverso la previsione di
obblighi specifici in materia di separazione organizzativa e contabile tra attività di
gestione della rete e attività di servizio. Fino a prevedere, in taluni casi, la
separazione proprietaria delle diverse attività, rispondenti a regimi di mercato
differenti, senza peraltro ostacolare il raggiungimento di eventuali rilevanti economie
di produzione congiunta.
Per lo sviluppo dei servizi di telecomunicazioni, grande rilievo assume il processo di
apertura alla concorrenza delle infrastrutture, cosiddette "alternative", che
possono fungere da piattaforma per la prestazione di tali servizi. In Italia, alla rete
pubblica di telecomunicazioni, gestita in concessione dall'operatore nazionale (Telecom
Italia), si affiancano alcune infrastrutture "alternative", realizzate da
società fornitrici di servizi pubblici in base a speciali concessioni ad uso privato (si
tratta, in particolare, delle infrastrutture di telecomunicazioni in dotazione alle
Ferrovie dello Stato, alla Società Autostrade, alla SNAM ed all'ENEL). Non è ancora
stata realizzata, invece, alcuna rete televisiva via cavo, come è accaduto per la maggior
parte degli altri Stati membri dell'Unione, dove il settore della TV via cavo è in pieno
sviluppo e dove più avanzato è il processo di integrazione tra i servizi televisivi e
quelli di telecomunicazioni.
In merito alle infrastrutture "alternative", appare opportuno che nel nostro
Paese si promuova una indagine comparata - ad oggi non disponibile - sulle caratteristiche
delle diverse reti attualmente in essere , nonché sul loro grado di fungibilità ai fini
dell'erogazione di servizi di telecomunicazione e radiotelevisivi. In particolare,
andrebbe chiarito l'effettivo grado di sostituibilità delle reti "alternative"
rispetto alla rete pubblica commutata: per quali servizi/funzioni le reti
"alternative" siano sostitutive dell'infrastruttura pubblica ed in quali
situazioni, invece, siano ad essa complementari. L'acquisizione di maggiori conoscenze in
materia sarebbe altresì importante per individuare verso quale "modello"
tenderanno ad evolvere le telecomunicazioni italiane. Al riguardo, nel dibattito
scientifico sembrano prevalere due prospettive: la prima, individuata talora come
"modello" francese, risponde ad un approccio del tipo top down ed è
centrata sui principi della unicità e della universalità della rete, la quale si dirama
capillarmente e prevede, comunque, la connessione alla infrastruttura pubblica delle
eventuali reti specializzate (dedicate); per la seconda tipologia, da taluni definita
"geodesica" od "americana", ed ispirata ad una filosofia bottom up,
è fondamentale lo sviluppo di reti dedicate, ossia volte al soddisfacimento della domanda
per specifici servizi: solo successivamente si porrà la questione di una eventuale
interconnessione tra tali reti. Sarà, infine, compito del cosiddetto system integrator
intermediare tra domanda ed offerta di servizi, con l'intento di fornire all'utente
finale la soluzione meno costosa e più idonea alle sue esigenze, attraverso un processo
di selezione tra i servizi e le infrastrutture disponibili.
Per quanto attiene al grado di concorrenza tra reti che è possibile promuovere fin da
ora, bisogna tenere conto di due aspetti. Da un lato, i ragguardevoli progressi della
tecnologia nel campo delle attività di telecomunicazioni - sia per le funzioni di
commutazione che per quelle di trasmissione dei segnali - che hanno fatto venire meno le
ragioni a favore del monopolio naturale: attualmente, difatti, non appare più valido
l'argomento della inutile ed inefficiente duplicazione delle infrastrutture disponibili,
che più volte è stato avanzato in passato per avversare la realizzazione di nuove reti
di telecomunicazioni. Dall'altro lato, si deve ricordare che già esistono reti in parte
assimilabili alla rete pubblica commutata, ovverosia in grado di fungere quale piattaforma
per l'erogazione di servizi di telecomunicazioni (o affini). È questo il caso della
costituenda rete radiomobile di Omnitel, nonché delle reti "alternative" prima
richiamate e delle reti via cavo.
Quale principio generale, l'Autorità è dell'opinione che questa
"molteplicità" di reti costituisca una risorsa per il Paese ed, in particolare,
rappresenti una importante opportunità per lo sviluppo concorrenziale del mercato dei
servizi di telecomunicazioni, allorché consente ai fornitori di servizi la scelta tra una
pluralità di gestori. Per queste ragioni, l'Autorità ha giudicato preoccupante, sotto il
profilo della tutela della concorrenza, un processo che conducesse ad una progressiva
concentrazione delle infrastrutture di telecomunicazioni.
In conclusione, sulla questione della promozione della concorrenza nella gestione delle
infrastrutture di rete, appare del tutto condivisibile l'orientamento della Commissione
Europea, espresso nel recentissimo Libro Verde sulla liberalizzazione delle reti di
telecomunicazioni e di televisione via cavo, di pervenire alla completa liberalizzazione
delle reti di telecomunicazioni, ivi comprese le nuove reti, per le quali è cioè
necessario il rilascio di un'apposita autorizzazione. Indiscutibili, difatti, risultano i
vantaggi della liberalizzazione delle infrastrutture: nei Paesi dove la liberalizzazione
è già stata introdotta (Regno Unito, Svezia, Stati Uniti, Giappone, Australia e Nuova
Zelanda), ne è derivata una sensibile riduzione delle tariffe, una più estesa
possibilità di scelta per gli utenti, nonché un generale miglioramento della qualità
degli stessi servizi. Questi stessi Paesi hanno inoltre raggiunto nel settore delle
telecomunicazioni tassi di crescita generalmente più elevati, con esiti favorevoli sia
per l'occupazione del comparto che per la competitività dei settori che si avvalgono
delle reti alternative.
Per tali ragioni, sarebbe opportuno valutare la possibilità, per il nostro Paese, di
anticipare - rispetto alla prevista scadenza del 1998 - tanto l'abolizione degli ostacoli
per l'utilizzo delle infrastrutture alternative già esistenti per la fornitura anche
del servizio di telefonia vocale pubblica, quanto il rilascio di autorizzazioni per
l'installazione di infrastrutture da parte di nuovi gestori. Infatti, per i Paesi in
ritardo nel processo di apertura alla concorrenza, quale è appunto l'Italia, la modalità
più efficace per recuperare terreno è accelerare, piuttosto che dilazionare, la
transizione verso un contesto pienamente concorrenziale.
Come noto, solo con la recente sottoscrizione delle Convenzioni per l'espletamento del
servizio di telefonia radiomobile GSM da parte di Telecom Italia e di Omnitel-Pronto
Italia, si è concretamente delineata, anche nel nostro Paese, la prospettiva di una sia
pur parziale apertura alla concorrenza (sostituzione di un monopolio con un duopolio) del
mercato della telefonia radiomobile digitale.
Questo avvenimento, peraltro estremamente importante, rappresenta solo un primo, ancorché
fondamentale, passo per avviare anche in Italia il processo di liberalizzazione del
mercato della telefonia radiomobile digitale. In proposito, l'Autorità ha più volte
ribadito l'importanza di una progressiva apertura alla concorrenza nel mercato della
telefonia radiomobile, facendo ricorso ai propri poteri di segnalazione (parere al
Presidente del Consiglio dei Ministri ed al Ministro delle Poste in data 25 febbraio
1993), conoscitivi (indagine conoscitiva conclusa nel giugno 1993) ed istruttori
(procedimento concluso il 28 ottobre 1993, con cui si è accertato l'abuso di posizione
dominante di SIP per aver indebitamente pregiudicato l'assetto concorrenziale del mercato
della telefonia radiomobile con sistema GSM). Inoltre, proprio nella fase di
sottoscrizione delle Convenzioni, l'Autorità è ulteriormente intervenuta a manifestare
la propria preoccupazione per il rischio di distorsione della concorrenza nel mercato del
servizio GSM che sarebbe potuto derivare dall'eventuale decisione di liberalizzazione
delle tariffe del servizio TACS, mentre continuava a permanere il regime di monopolio
legale di Telecom Italia.
Da ultimo, a seguito anche delle segnalazioni inviate all'Autorità da Omnitel-Pronto
Italia, nonché da diversi rivenditori di prodotti di telefonia candidati al ruolo di dealer
per il servizio GSM di Telecom Italia, l'Autorità ha provveduto ad una valutazione del
quadro delle condizioni concorrenziali del settore, da cui è emersa l'esistenza di
questioni non ancora risolte. In linea generale, si è osservata la persistenza di alcune
difficoltà nella realizzazione effettiva della parità di condizioni di accesso al
mercato, e si è denotato il conseguente rischio di un non regolare svolgimento del
processo di liberalizzazione. Queste preoccupazioni, in quanto comunque riconducibili al
quadro regolamentare vigente, hanno formato oggetto di una apposita segnalazione, inviata
il 17 marzo u.s. alla Presidenza del Consiglio ed al Ministero delle Poste e delle
Telecomunicazioni, con cui sostanzialmente si auspicava un intervento del Ministero
PP.TT., affinché - nel rispetto dei poteri assegnatigli dalle stesse Convenzioni -
quest'ultimo esercitasse i suoi poteri di regolamentazione, come indicava anche la
sentenza della Corte di Appello di Roma, cui si era rivolta Omnitel-Pronto Italia. In
particolare, l'Autorità sollecitava il Ministero PP.TT. a promuovere una sollecita
definizione degli accordi di interconnessione ed a garantire, nel contempo, pari
condizioni per entrambi i gestori. Ed è, pertanto, con viva soddisfazione che l'Autorità
ha appreso nei giorni scorsi la conclusione tra i due gestori di un accordo che, grazie
all'azione del Ministero PP.TT. ed alla disponibilità manifestata dalle imprese, appare
in piena assonanza con quanto auspicato nella stessa segnalazione dell'Autorità. Continua
naturalmente a competere all'Autorità ogni intervento volto a rimuovere eventuali
condizioni di fatto ostative all'affermazione di un effettivo regime concorrenziale nel
mercato della telefonia radiomobile.
L'Autorità ha avviato una indagine conoscitiva, attualmente in fase di completamento, sui
servizi di trasmissione dati, al fine di acquisire un adeguato quadro di riferimento per
valutare le prospettive di sviluppo della concorrenza nel settore. Nel corso
dell'indagine, è chiaramente emerso come il mercato italiano della trasmissione dati sia
caratterizzato da un ritmo di crescita inferiore a quello che si registra in altri Paesi
industrializzati. Si è altresì palesato che, tra le ragioni del ridotto sviluppo del
settore, vanno annoverati: il ritardato recepimento della Direttiva 90/388/CEE sulla
liberalizzazione dei servizi di telecomunicazione e la conseguente incertezza degli
operatori tuttora in attesa di un quadro di regolamentazione chiaro e definitivo; nonché
l'alto costo, rispetto agli altri paesi dell'Unione europea, delle linee affittate
necessarie alla prestazione del servizio.
Ed, in effetti, la transizione dal monopolio (di SIP/TELECOM ITALIA) ad una effettiva
concorrenza sta avvenendo in un quadro regolamentare alquanto confuso. Il tardivo ed
incompleto recepimento della Direttiva 90/388/CEE ha, di fatto, lasciate libere le imprese
che offrono servizi di trasmissione dati e, più in generale, servizi a valore aggiunto,
di interpretare le intenzioni del regolatore alla luce delle (diverse) proposte di
provvedimento avanzate dal ministero competente. È accaduto così che molteplici
operatori abbiano ritenuto direttamente applicabili i principi della Direttiva CE,
iniziando così ad offrire a terzi i propri servizi di trasmissione dati.
In una situazione di incertezza sul futuro del mercato dei servizi di trasmissione dati e
dei servizi a valore aggiunto, vi sono stati importanti cambiamenti nella struttura
dell'offerta, sia dal punto di vista della composizione merceologica, che per quanto
riguarda le strategie e le caratteristiche degli operatori. Ciò - indubbiamente - ha
concorso a modificare l'assetto delle condizioni concorrenziali.
In sintesi, le principali modificazioni hanno riguardato: a) l'ampliamento della
gamma e la riqualificazione dell'offerta di SIP/TELECOM ITALIA. Ciò è stato conseguito
attraverso lo sviluppo sia di reti (ISDN e Rete Intelligente) che di servizi, e con
l'intento di acquisire come clienti le aziende multinazionali attive sul mercato italiano;
b) il consolidamento della presenza dei grandi gestori internazionali (oltre ad
Italcable, British Telecom, France Télécom, Sprint, AT&T, Cable & Wireless,
Unisource), sia nel senso dell'ampliamento del loro numero, sia nel senso
dell'allargamento della loro offerta, la quale sempre più tende ad interessare anche i
servizi nazionali; c) lo sviluppo dell'offerta di servizi industry-specific,
con l'affermazione di operatori settorialmente specializzati; d) in prospettiva, la
possibilità di un ingresso nei mercati dei servizi di trasmissione dati e dei servizi a
valore aggiunto di aziende attive in settori diversi dalle telecomunicazioni, come sempre
più di frequente accade negli altri Paesi industrializzati.
Dal punto di vista della concorrenza, si va delineando un progressivo rafforzamento del
grado di competizione tra le imprese, rispetto al quale è indispensabile procedere ad una
profonda e tempestiva revisione del quadro normativo e degli assetti regolamentativi. A
tal fine, sono attesi i decreti del Ministero PP.TT. che definiranno le modalità di
attuazione del decreto legislativo che ha recepito la Direttiva 90/388.
Per lungo tempo, i servizi di telecomunicazioni sono stati assoggettati ad un regime di
monopolio statale che trovava il proprio fondamento nell'art. 43 della Costituzione e
nell'art. 1 del Testo Unico delle disposizioni legislative in materia postale, di
bancoposta e di telecomunicazioni, D.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, altrimenti noto come
Codice Postale. Un primo passo verso l'apertura alla concorrenza dei servizi di
telecomunicazioni è stato compiuto, nel 1990, con l'approvazione del "Piano
regolatore nazionale delle telecomunicazioni", D.M. 6 aprile 1990, il quale decreta
(art. 3) l'uscita dall'ambito riservato al monopolio statale e quindi l'apertura alla
concorrenza dei cosiddetti servizi a valore aggiunto. Si è trattato, tuttavia, di un
avvio incerto per la liberalizzazione del settore: difatti, la nozione di servizi a valore
aggiunto cui fa riferimento il citato piano regolatore è decisamente restrittiva, tale da
non comprendere vari servizi che nell'esperienza degli altri Paesi industrializzati sono
generalmente considerati a valore aggiunto, quali i servizi di trasmissione dati ed i
servizi di telefonia per i gruppi chiusi di utenti.
Come già ricordato in precedenza, l'apertura alla concorrenza dei servizi di
telecomunicazioni ha ricevuto un forte impulso dalla Comunità Europea. Fondamentale in
tale ambito è la più volte menzionata Direttiva della Commissione 90/388/CEE, relativa
alla concorrenza nei mercati dei servizi di telecomunicazioni, di recente parzialmente
modificata dalla direttiva della Commissione 94/46/CE, in materia di comunicazioni via
satellite.
Tra le altre cose, questa direttiva imponeva agli Stati membri di modificare, entro il 31
dicembre 1990, gli ordinamenti nazionali in modo da riconoscere a tutti gli operatori
interessati il diritto di fornire qualsiasi servizio di telecomunicazioni con la sola
eccezione del servizio di telefonia vocale. Quest'ultimo è stato escluso dal processo di
liberalizzazione, almeno fino al 1998, in quanto si è ritenuto che l'apertura alla
concorrenza del medesimo avrebbe potuto minacciare l'equilibrio finanziario degli
organismi pubblici di telecomunicazioni e quindi ostacolare il compimento della missione
ad essi affidata, consistente nella installazione e gestione di una rete universale.
La Direttiva, tuttavia, non ha escluso dalla liberalizzazione tutti i servizi di
telecomunicazioni che comportano il trasporto della voce, ma solo il servizio che presenti
simultaneamente tutte le caratteristiche indicate nella definizione fornita dall'art. 1
della Direttiva stessa: e cioè "la fornitura al pubblico del trasporto diretto e
della commutazione della voce in tempo reale in partenza e a destinazione dei punti
terminali della rete pubblica commutata, che consente ad ogni utente di utilizzare
l'attrezzatura collegata al suo punto terminale di tale rete per comunicare con un altro
punto terminale". In termini più immediati, la Direttiva ha escluso dalla
liberalizzazione il servizio che consente ad un qualsiasi individuo di conversare con un
qualsiasi altro individuo utilizzando la rete pubblica commutata, mentre ha liberalizzato
tutti i servizi di trasporto della voce che non sono immediatamente fruibili dal pubblico,
in quanto forniti a gruppi chiusi di utenti, quali ad esempio i servizi atti a collegare
telefonicamente tutti gli uffici di un medesimo gruppo di società.
Di recente, l'Autorità ha avuto occasione di occuparsi della materia dei servizi di
telecomunicazioni per gruppi chiusi di utenti nell'ambito di un procedimento per abuso di
posizione dominante avviato nei confronti della società Telecom Italia Spa e conclusosi,
in data 10 gennaio 1995, con l'accertamento dell'abuso. In breve, si tratta di un caso in
cui Telecom Italia ha rifiutato di fornire ad una piccola impresa di telecomunicazioni, la
Telsystem Spa, le linee necessarie per la prestazione, ad alcune società con sedi sia a
Roma che a Milano, di un servizio di telecomunicazioni atto a consentire il transito, come
chiamate interne, delle telefonate effettuate tra gli uffici di Roma e di Milano di
ciascuna società. L'Autorità, a seguito di una approfondita istruttoria, ha ritenuto che
il servizio fornito dalla società Telsystem non si configurasse come servizio di
telefonia vocale e che, in ragione della diretta applicabilità nell'ordinamento nazionale
delle disposizioni contenute nella Direttiva 90/388/CEE, la Telsystem avesse il diritto di
fornire liberamente i propri servizi di telecomunicazioni e di chiedere a Telecom Italia
la messa a disposizione dell'infrastruttura ad essi necessaria.
La rapidità e la rilevanza dei cambiamenti intervenuti negli ultimi anni nel settore
delle telecomunicazioni rendono indifferibile l'esigenza di una contestuale, profonda
revisione del quadro regolamentativo, volta ad adeguare criteri, modalità e strumenti
dell'intervento pubblico ai nuovi scenari determinati dal progresso tecnologico e
dall'evoluzione dei mercati.
Su questo tema l'Autorità ha avuto modo di intervenire in diverse occasioni, in
particolare segnalando la necessità di procedere ad una netta separazione tra funzioni di
regolamentazione e responsabilità gestionali ed auspicando l'istituzione di un apposito
organismo settoriale di regolamentazione, con caratteristiche di autonomia e di
indipendenza dal Governo e dalle imprese, nonché dotato di una conoscenza
sufficientemente approfondita e dettagliata dei mercati.
Tali indicazioni risultano in larga parte recepite nel disegno di legge (n. 359-A/R)
istitutivo delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità, attualmente
all'esame del Parlamento. Due aspetti, tuttavia, meritano di essere ulteriormente
evidenziati.
Il primo riguarda l'esigenza che l'esercizio delle funzioni e dei poteri assegnati alla
nuova Autorità settoriale di regolamentazione sia istituzionalmente vincolato al
perseguimento di obiettivi di promozione della concorrenza e che l'efficacia delle misure
adottate per favorire l'ingresso e lo sviluppo di nuove imprese sui mercati delle
telecomunicazioni possa rappresentare un elemento qualificante ed un criterio fondamentale
di valutazione dell'attività del nuovo organismo. L'intervento pubblico assumerebbe così
un ruolo essenziale di supporto dei processi di liberalizzazione dei mercati, creando
inoltre validi presupposti per lo sviluppo di un rapporto di proficua ed efficace
complementarità tra le funzioni di regolamentazione e quelle di tutela della concorrenza.
Il secondo aspetto attiene alla necessità che assetti e ambiti di regolamentazione
possano utilmente adattarsi nel tempo in rapporto alle opportunità determinate
dall'evoluzione delle condizioni economiche e tecnologiche dei mercati. Nel settore delle
telecomunicazioni, in particolare, l'entità e la rapidità con le quali questi
cambiamenti tendono a manifestarsi rendono ancor più rilevante l'esigenza di prevedere
espressamente meccanismi periodici di revisione degli ambiti di regolamentazione, volti a
consentire l'eliminazione di interventi regolamentativi sui comportamenti d'impresa
laddove le modificazioni che intervengono nella struttura dei mercati siano tali da
garantire il funzionamento di una efficace disciplina concorrenziale.
Infine, un capitolo autoconsistente di una agenda per la riforma della disciplina di
regolamentazione delle telecomunicazioni dovrebbe riguardare gli effetti indotti sul
settore dei servizi di radiodiffusione dal processo di convergenza tecnologica ed
economica tra i due settori, nonché la connessa questione del cosiddetto
"cablaggio" del territorio nazionale. Al riguardo, sono a tutti note le
conseguenze che l'evoluzione tecnologica delle telecomunicazioni ha prodotto nelle
condizioni di produzione dell'industria radiotelevisiva. Sotto il profilo della disciplina
del settore, questo evento ha significato - tra le altre cose - modifiche sostanziali
negli assetti strutturali dei mercati (confini e dimensioni degli stessi, ingresso di
nuove imprese con fisionomie differenti dai tradizionali operatori) ed ha evidenziato la
necessità di rivedere le modalità di regolamentazione delle attività. Rispetto a questo
contesto, il nostro Paese denota un peculiare ritardo: difatti, "i criteri di
regolamentazione ed i conseguenti assetti scarsamente concorrenziali dei mercati hanno
impedito lo sviluppo della TV via cavo ed i divieti normativi hanno ostacolato l'accesso
di nuove imprese al mercato dei servizi di telecomunicazione, frenando gli effetti
moltiplicativi del reddito e dell'occupazione originati dal progresso tecnologico"
(dalla Relazione annuale dell'Autorità, maggio 1995, p. 31).
Ciò premesso, è utile precisare che il problema della diffusione nel nostro Paese di una
rete cablata (intendendo soprattutto il ricorso alla fibra ottica) non è legato soltanto
alla possibilità di erogare servizi radiotelevisivi, ma rimanda al più vasto utilizzo
delle enormi capacità trasmissive che il cavo mette a disposizione per la fornitura di
servizi di telecomunicazione, in particolare per i futuri (ma non troppo) servizi
multimediali (telemedicina, teledidattica, telelavoro, teleconferenza e così via). Se
questo è il corretto contesto di riferimento, appare necessario prevedere che sia
consentito ad operatori diversi da Telecom Italia di investire nell'opera di cablaggio
delle aree in cui si manifesti fin da ora una significativa domanda per i servizi di
telecomunicazione tradizionali (la telefonia vocale) ed innovativi (multimediali). In tal
senso, per quanto attiene lo sviluppo delle reti cavo, non si tratta di modificare, più o
meno marginalmente, il quadro normativo italiano per adeguarlo alla recente evoluzione
delle tecnologie e dei mercati, quanto, piuttosto, di recuperare il ritardo del nostro
Paese, innanzitutto attraverso una vasta e diffusa azione di promozione della concorrenza,
tale quindi da superare gli ostacoli normativi attualmente esistenti (de-regulation),
per procedere quindi alla definizione delle nuove regole alle quali dovranno attenersi le
imprese (re-regulation). In sintonia con quanto affermato dall'Autorità in
occasione dell'indagine conoscitiva sulla multimedialità, promossa dalla VIII Commissione
del Senato, appare allora necessario assumere l'occasione del cablaggio quale opportunità
fondamentale per aprire alla concorrenza anche le infrastrutture di telecomunicazione. Di
conseguenza, si potrà prevedere, per gli operatori privati diversi dal gestore pubblico,
la liberalizzazione della possibilità di costruzione ed installazione delle reti via
cavo, congiuntamente alla possibilità di fornire programmi televisivi e servizi di
telecomunicazione di ogni tipo. Tuttavia, come indica l'esperienza dei Paesi in cui una
tale liberalizzazione si è già attuata, la semplice possibilità per i privati di
operare nella costruzione e gestione di reti non è sufficiente per garantire lo sviluppo
di una effettiva concorrenza. Il gestore della rete pubblica gode, infatti, di vantaggi
diretti e indiretti, derivanti dalla sua posizione di incontestabile dominio sul mercato,
che rischiano di dar luogo a barriere invalicabili per lo sviluppo di concorrenti su una
scala significativa. Al fine di consentire lo sviluppo di nuovi operatori e di una
effettiva concorrenza, potrebbe quindi essere opportuno prevedere limitazioni, sia pure in
via temporanea.
In conclusione, in uno scenario di trasformazione dei mercati che conduce a superare
l'artificiosa separazione tra telecomunicazioni e servizi radiotelevisivi, il punto di
equilibrio cui deve tendere la politica pubblica è quello di impedire la costituzione di
nuove posizioni dominanti e lo sfruttamento di quelle in essere al fine di limitare la
concorrenza, senza, peraltro, contrastare la naturale evoluzione dei mercati, indotta
dallo sviluppo tecnologico e dalla stessa struttura competitiva.
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