Bollettino n. 46 del 30 novembre 1998
ATTIVITÀ DI SEGNALAZIONE E CONSULTIVA| Roma, 20 novembre 1998 |
| Presidente dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni Prof. Enzo CHELI |
L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in conformità a quanto previsto dall’art. 22 della legge del 10 ottobre 1990, n. 287, e sulla base della richiesta formulata da codesta Autorità ai sensi dell’art. 4, comma 9, del DPR 19 settembre 1997, n. 318, e dell’art. 14, comma 8, del DM 23 aprile 1998, intende svolgere le seguenti considerazioni in relazione allo schema di provvedimento riguardante la valutazione e la richiesta di modifica dell’Offerta di interconnessione di riferimento di Telecom Italia del 24 luglio 1998.
Preliminarmente, l’Autorità Garante ritiene utile affermare che il provvedimento in oggetto costituisce un contributo significativo per l’instaurarsi di condizioni concorrenziali nei mercati delle telecomunicazioni in Italia, definendo un’importante tappa verso un completo ed effettivo adeguamento del nostro paese al quadro di liberalizzazione del settore promosso e sostenuto dall’Unione Europea.
In linea generale, si deve sottolineare l’effetto positivo sulla promozione della concorrenza derivante dal complesso delle modifiche che l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, nell’esercizio delle proprie funzioni di organismo tecnico e indipendente, ha ritenuto di dover apportare all’Offerta di interconnessione di riferimento (d’ora in poi l’Offerta o l’Offerta di interconnessione) presentata dalla società Telecom Italia.
In tal senso, l’Autorità ritiene particolarmente rilevanti le disposizioni dirette a modificare l’Offerta di interconnessione nel senso di rendere la sua struttura indipendente dall’architettura di rete del gestore dominante; le misure che consentono il completamento dei servizi da offrire secondo le condizioni tecniche ed economiche dell’Offerta con i servizi di interconnessione su base nazionale (doppio transito in raccolta) e a livello disaggregato di rete, oltre che con quelli accessori, supplementari ed avanzati, disponibili in base alla tecnologia; gli interventi che eliminano ogni discriminazione fra i diversi soggetti dotati di licenza individuale che hanno diritto all’interconnessione; infine, le disposizioni che stabiliscono l’adeguamento delle tariffe di interconnessione alle indicazioni europee in materia, e quelle che, in prospettiva, ne modificano le modalità di definizione e calcolo in base alla distanza.
Molti di questi interventi rispondono pienamente alle esigenze di eliminazione dall’attuale Offerta di interconnessione di Telecom Italia di aspetti che, già presenti nell’originaria Offerta del luglio 1997, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato aveva individuato come ostativi allo sviluppo della concorrenza nella segnalazione rivolta a Governo e Parlamento nel febbraio 1998.
L’Autorità, pur reputando che nel loro complesso le modifiche proposte eliminino una serie di elementi di discriminazione, non trasparenza e incompletezza dei servizi offerti, oltreché di eccessiva onerosità delle relative condizioni economiche contenuti nella proposta dell’operatore dominante, ritiene, tuttavia, opportuno sviluppare alcune specifiche considerazioni atte a conferire un’ulteriore e più incisiva efficacia al provvedimento in oggetto.
L’Autorità ha già espresso in passato la convinzione che una stretta relazione fra la struttura dell’Offerta di interconnessione e l’architettura di rete del gestore dominante possa condizionare le modalità di ingresso sul mercato dei nuovi operatori, creando effetti distorsivi della nascente concorrenza. Per garantire che gli operatori nuovi entranti possano sviluppare in modo diversificato le proprie infrastrutture di rete, ottimizzando i diversi piani di investimento a partire da condizioni paritarie di accesso al mercato, risulta infatti più congrua una struttura di interconnessione neutralmente basata su aree di raccolta geografiche in funzione dei bacini di utenza.
L’Autorità, pertanto, condivide pienamente le disposizioni del provvedimento in commento che impongono a Telecom Italia di presentare una nuova proposta in merito alla ridefinizione delle aree di raccolta sul territorio nazionale.
Ciò premesso, al fine di conferire una maggior certezza giuridica al quadro regolamentare, cui si accompagni una più efficiente programmazione dei piani di investimento e in generale dell’attività imprenditoriale, l’Autorità reputa opportuno che lo stesso provvedimento contenga, accanto all’indicazione degli obblighi attribuiti all’operatore dominante, anche una precisa indicazione del termine temporale entro il quale le innovazioni proposte, opportunamente valutate dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, daranno luogo alla riformulazione dell’attuale Offerta di interconnessione.
L’Autorità riscontra positivamente il fatto che con il provvedimento in esame l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, utilizzando correttamente le prerogative che il quadro normativo comunitario riconosce a ciascuna Autorità Nazionale di Regolamentazione in merito alla definizione del livello di disaggregazione dei servizi di interconnessione e di accesso alla rete, abbia ribadito l’obbligo, già previsto nel DM 23/04/98, in capo al gestore dominante, di ricomprendere, nell’ambito dell’Offerta di interconnessione, i servizi di interconnessione a livello periferico e distributivo di rete.
In un contesto quale quello italiano ove, causa l’assenza di infrastrutture alternative via cavo e lo scarso sviluppo dei sistemi wireless, l’unica infrastruttura che raggiunge capillarmente l’utenza finale è la rete telefonica commutata di Telecom Italia, l’unbundling di rete costituisce una misura indispensabile per favorire un equilibrato sviluppo del mercato e delle nuove tecnologie. Tale previsione, infatti, elimina la preoccupazione, più volte espressa dall’Autorità Garante, relativa al possibile perdurare nel tempo di situazioni monopolistiche in alcuni segmenti del mercato, tale da inficiare il processo di transizione verso un sistema pienamente liberalizzato delle telecomunicazioni.
In vista di quanto sopra, l’Autorità Garante reputa che le modalità prescelte nel provvedimento, e in particolare la lunghezza del periodo individuato circa la definizione delle necessarie modalità per l’introduzione a listino del suddetto servizio, possano confliggere con l’obiettivo concorrenziale di evitare il mantenimento di un monopolio su base locale e di incentivare nel lungo periodo l’installazione di nuove infrastrutture. Lo stesso dicasi quanto alla necessità di una sollecita soddisfazione dell’esigenza, indicata nell’ambito dello stesso provvedimento dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, di uno sviluppo di modalità trasmissive basate sulle tecnologie della famiglia x-DSL, capace di tradursi in un reale beneficio all’utenza solo se garantito in un contesto di parità di condizioni per tutti gli operatori.
Per le ragioni citate, l’Autorità Garante ritiene necessaria, per il conseguimento degli obiettivi di concorrenza che il provvedimento si propone, l’adozione di un termine più stringente di quello attualmente previsto per l’implementazione delle specifiche tecniche, di natura procedimentale ed economica relative ai servizi di interconnessione a livello disaggregato di rete, così da garantire nel più breve tempo possibile l’effettiva fruizione da parte dei nuovi entranti di tale servizio. A questo proposito, vale inoltre osservare che la massima utilità di una tale misura si riscontra proprio nella fase di avvio della competizione sul mercato, potendosi eventualmente, nel lungo periodo, riesaminare l’opportunità dell’obbligo di unbundling, al fine di incentivare lo sviluppo di infrastrutture alternative su base locale.
L’Autorità Garante ritiene assolutamente condivisibile, nel perseguimento del principio di non discriminazione, quanto disposto nel provvedimento in oggetto in merito all’inclusione nell’Offerta dei servizi di interconnessione per le chiamate verso servizi mobili e personali e verso servizi satellitari, secondo le medesime condizioni di interconnessione contenute nella suddetta Offerta.
L’Autorità ritiene, infatti, corretta l’affermazione secondo la quale il vigente sistema di regolazione delle condizioni economiche di offerta delle chiamate originate da rete telefonica pubblica fissa e terminate sulle reti mobili non viene a porsi in contrasto con la sfera di applicazione dei servizi di interconnessione presenti nell’Offerta e utilizzabili dall’operatore interconnesso per il traffico verso reti mobili. A tale riguardo, tuttavia, si sottolinea come il problema della non conformità del suddetto sistema di titolarità della tariffa fisso-mobile alle regole generalmente applicate per la definizione delle condizioni economiche dei servizi di comunicazione debba trovare soluzione. Ciò, in particolare, nel momento in cui si afferma la validità generale del principio dell’orientamento ai costi delle tariffe attraverso l’applicazione anche ai servizi di interconnessione verso operatori mobili delle condizioni economiche per il trasporto del traffico commutato contenute nell’Offerta di interconnessione.
L’Autorità auspica quindi che la scadenza del 1° gennaio 1999, che la normativa indica come termine per l’individuazione delle modalità e delle scadenze per la definizione della suddetta titolarità della tariffa, possa costituire l’occasione per un riesame del sistema attualmente vigente. In particolare, dal punto di vista concorrenziale, dovrà essere tenuto in considerazione il principio generale secondo il quale le condizioni economiche dei servizi offerti normalmente sono stabilite dall’operatore dalla cui infrastruttura origina la chiamata, sulla base dei propri costi di rete e dei costi del servizio di interconnessione offertogli dall’operatore verso il cui cliente viene terminata la chiamata stessa.
L’Autorità Garante, in linea con gli orientamenti comunitari e nazionali in materia, ha più volte ribadito la necessità che una corretta definizione delle tariffe di interconnessione, che rappresentano il prezzo di offerta di un servizio essenziale per lo sviluppo della concorrenza sui mercati delle telecomunicazioni, debba essere basato sui soli elementi del costo specificamente sostenuto per offrire tale servizio.
L’ Autorità, sottolineando la possibile natura di barriera all’entrata sul mercato di tariffe di interconnessione troppo elevate, aveva ricordato la necessità, a fronte di una mancata giustificazione dei relativi livelli sulla base di una certificazione dei costi, dell’utilizzazione dei valori di "best current practice" indicati in sede comunitaria come riferimento per la definizione dei corretti livelli delle tariffe di interconnessione del gestore nazionale. Identica impostazione, peraltro, risulta essere stata poi adottata nel vigente DM 23 aprile 1998 in materia di interconnessione e dei relativi accordi, nella parte che regolamenta le caratteristiche generali dell’Offerta di interconnessione.
In tal senso, l’Autorità apprezza la decisione contenuta nel provvedimento in commento di applicare il principio sopra indicato ai valori economici dei servizi di interconnessione a livello di SGU, singolo SGT e doppio SGT indicati da Telecom Italia nell’Offerta di interconnessione, che appaiono presentare rispetto ai corrispondenti valori europei notevoli scostamenti in eccesso, giudicati da codesta Autorità come non giustificabili sulla base della documentazione contabile presentata da Telecom Italia.
Al proposito, l’Autorità Garante ritiene che, proprio in considerazione del fatto che la suddetta decisione viene assunta in attesa sia della verifica del sistema di contabilità dei costi e di separazione contabile di Telecom Italia alle disposizioni di cui agli artt. 4, 8 e 9 del DPR n. 318/97, sia del passaggio, in prospettiva, alla metodologia contabile basata sui costi incrementali prospettici di lungo periodo, il principio di adeguamento ai valori comunitari vada applicato secondo un criterio di neutralità.
In tal senso, nel ricordare che la Raccomandazione della Commissione n. 98/195/CE per l’anno 1998 e suoi successivi aggiornamenti indicano, per ciascun tipo di servizio, un ampio intervallo di valori fra i livelli minimi e massimi delle tariffe, l’Autorità reputa che l’applicazione del benchmark europeo debba essere attuata individuando appropriati valori contenuti all’interno del suddetto intervallo, in modo da non produrre squilibri concorrenziali a favore dell’operatore in posizione dominante o, alternativamente, dei suoi concorrenti.
Per quanto concerne la possibilità di una nuova metodologia di individuazione delle condizioni economiche alle quali vengono offerti i servizi di interconnessione, l’Autorità valuta positivamente l’ipotesi di una modifica delle modalità di definizione e di calcolo delle tariffe di terminazione, transito e raccolta, diretta a parametrare queste ultime sulla distanza. Infatti quest’ultimo criterio, più di quello attualmente utilizzato, appare suscettibile di garantire un maggior orientamento al costo delle tariffe, di razionalizzare l’utilizzo della infrastruttura di Telecom Italia dai parte dei nuovi entranti e di incentivare la nascita di nuove infrastrutture.
Nel perseguimento di tale obiettivo, e per gli stessi motivi più sopra ricordati in relazione alla possibile modifica della struttura dell’Offerta di interconnessione, concernenti la necessità di definire un quadro di certezza per la programmazione degli investimenti dei nuovi operatori, l’Autorità sottolinea inoltre l’opportunità che, accanto all’obbligo in capo a Telecom Italia di presentare una proposta in tal senso, sia precisata nel provvedimento anche una scadenza temporale certa entro la quale le nuove tariffe, previa la dovuta valutazione, potranno essere effettivamente applicate.
Con riferimento, infine, alla possibilità che i livelli delle tariffe internazionali uscenti proposte da Telecom Italia possano essere definiti sulla base di forme di sussidio incrociato o di comportamenti anticoncorrenziali di natura predatoria, si ritiene di dover sottolineare i gravi e importanti effetti di distorsione della concorrenza che tale eventualità comporterebbe.
Con riferimento a tali potenziali comportamenti anticoncorrenziali l’Autorità attende l’annunciata verifica tecnica dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, senza che ciò pregiudichi la possibilità, in relazione ai suddetti casi di specie, di un proprio diretto intervento in base ai poteri ad essa attribuiti dalla legge n. 287/90.
L’Autorità, nel ribadire il proprio apprezzamento e assenso per i contenuti del provvedimento in commento, confida che le considerazioni suesposte possano essere utilmente accolte nell’ambito dello stesso, in quanto dirette a favorire lo sviluppo di un equilibrato ed effettivo processo concorrenziale nei mercati italiani delle telecomunicazioni.
IL PRESIDENTE |
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