SEGNALAZIONE TARIFFE TELECOM


Il Presidente dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha inviato al Governo la seguente segnalazione a proposito della proposta di revisione delle tariffe nel settore delle telecomunicazioni.

  1. L'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha ricevuto numerose segnalazioni in merito all'annunciata revisione delle tariffe telefoniche ed ai suoi possibili effetti sui mercati. In proposito, occorre preliminarmente rilevare che le competenze attribuite all'Autorità dalla legge istitutiva non si estendono al controllo delle tariffe dei servizi pubblici in quanto tali. L'Autorità ha poteri di intervento diretto quando l'adozione di tariffe imputabili ad autonome scelte di impresa dia luogo a fattispecie restrittive della concorrenza ai sensi degli articoli 2 o 3 della legge 10 ottobre 1990, n.287, dovendosi invece attivare i poteri di segnalazione quando eventuali distorsioni della concorrenza conseguenti all'adozione di tariffe discendono da atti normativi e non siano giustificate da ragioni di interesse generale.
  2. Per quanto riguarda i servizi di telecomunicazione, occorre considerare che l'Unione Europea ha promosso un processo di apertura alla concorrenza che dovrebbe concludersi entro il 1998 con la liberalizzazione di tutti i servizi, inclusa la telefonia vocale al pubblico. Tale processo ha già prodotto effetti positivi, non solo sotto il profilo di una migliore qualità dei servizi e di un incentivo allo sviluppo tecnologico, ma anche per quanto riguarda i prezzi dei servizi. A tale riguardo, si deve notare come la richiesta da parte del gestore nazionale delle telecomunicazioni di diminuire alcune tariffe sia riconducibile al fatto che i relativi servizi già risentono del positivo impatto della concorrenza e della prossima liberalizzazione dell'intero settore.
  3. Il fatto che, in Italia come in molti Stati membri, la struttura delle tariffe di alcuni servizi di telecomunicazione non appaia orientata ai costi rappresenta nel contempo un fattore di distorsione della concorrenza per i servizi già liberalizzati e un ostacolo alla liberalizzazione di quelli ancora in monopolio. L'Autorità, considerato che il riallineamento delle tariffe costituisce una condizione indispensabile per garantire lo sviluppo della concorrenza e che le modalità ed i tempi di tale orientamento saranno determinanti per i futuri assetti concorrenziali, ritiene opportuno esprimere un parere, ai sensi dell'art. 22, della legge n.287/90, in merito all'annunciata revisione tariffaria.
  4. A tal fine appare utile, in via preliminare, richiamare i principi elaborati dalla Commissione e dal Consiglio CE in materia di tariffe dei servizi di telecomunicazione, che appaiono funzionali all'introduzione di un regime di concorrenza in una situazione in cui operi un gestore in posizione fortemente dominante, se non monopolistica, in alcuni segmenti di mercato: i) le tariffe devono essere orientate ai costi; ii) gli organismi di telecomunicazioni devono adottare un adeguato sistema di calcolo dei costi, che deve essere comunicato all'autorità di regolamentazione, la quale deve vigilare in generale sulla trasparenza di questo sistema ed, in particolare, sulla conformità dello stesso alle linee guida dettate dalla CE; iii) gli organismi di telecomunicazioni che godono ancora di diritti speciali o esclusivi per la fornitura di determinati servizi non possono beneficiare di tariffe particolarmente elevate per tali servizi, in modo da sovvenzionare i servizi in concorrenza e poter praticare per questi ultimi prezzi inferiori ai costi; iv) le tariffe del servizio di telefonia vocale al pubblico, pur dovendosi ispirare al principio di orientamento ai costi, devono favorire l'accesso al servizio da parte delle fasce sociali più deboli e per i servizi di utilità sociale.
  5. Coerentemente con i principi ora esposti, l'art. 2 della legge 29 gennaio 1992, n.58, e l'art. 8 del D. Lgs. 2 maggio 1994, n. 289, stabiliscono rispettivamente che, in generale, le tariffe dei servizi di telecomunicazione devono essere correlate al costo dei singoli servizi, nonché armonizzate con le tariffe in vigore nei Paesi della Comunità Europea comparabili all'Italia in termini di sviluppo dei servizi di telecomunicazione ed estensione territoriale, e che le tariffe delle linee affittate devono essere orientate ai costi sulla base di un adeguato sistema di calcolo predisposto dagli organismi di telecomunicazioni.
  6. Il Ministero delle Poste e Telecomunicazioni (d'ora in poi Ministero PP.TT.), al fine di applicare le disposizioni appena richiamate ed i principi comunitari da cui le medesime traggono ispirazione, ha recentemente manifestato l'intenzione di procedere ad una revisione delle tariffe dei servizi di telecomunicazione. L'Autorità valuta positivamente l'intendimento del Ministero PP.TT. di impostare la manovra tariffaria tenendo conto dei riflessi della stessa sugli assetti concorrenziali dei mercati e sulla necessità di creare condizioni strutturali idonee a sostenere il processo di liberalizzazione. La valutazione degli effetti di una manovra tariffaria sul gioco della concorrenza presuppone, tuttavia, che la concessionaria pubblica dei servizi di telecomunicazioni abbia predisposto un sistema trasparente di calcolo dei costi e che l'attendibilità dello stesso sia stata controllata dall'autorità di regolamentazione. Questa procedura per la modifica delle tariffe è peraltro espressamente richiesta dalla Direttiva 92/44/CEE, con riferimento ai circuiti affittati, e dalla Direttiva 95/62/CE, con riferimento alla telefonia vocale.
  7. Secondo quanto illustrato, in data 11 gennaio 1996, dal Ministro delle Poste e Telecomunicazioni presso la IX Commissione Trasporti della Camera dei Deputati, la manovra tariffaria in questione è stata predisposta in completa assenza di analitiche informazioni sul costo di erogazione dei diversi servizi forniti dal gestore pubblico. Dai dati presentati dal Ministro il riaggiustamento proposto dà luogo ad aumenti rilevanti, in termini percentuali e di ricavi previsti, delle voci tariffarie relative alla telefonia urbana, gestita in condizioni di monopolio, ed a riduzioni delle tariffe dei servizi che risentono, sia pur indirettamente, della concorrenza, quali la telefonia interurbana e le chiamate internazionali verso i paesi caratterizzati da un maggiore grado di competizione.
  8. In generale va osservato che l'obiettivo di una ristrutturazione tariffaria dovrebbe essere quello di condurre ad una struttura ottimale dei prezzi dei servizi. A tal fine appare economicamente razionale che in questo processo si tenga conto delle caratteristiche della domanda per i diversi tipi di servizi e della struttura dei relativi costi. La realizzazione di una manovra con queste finalità richiede la dettagliata conoscenza delle condizioni di costo dell'impresa regolamentata, anche al fine di ripartire in maniera economicamente efficiente gli elevati costi fissi che caratterizzano l'industria delle telecomunicazioni. Alla struttura tariffaria riequilibrata potrà poi essere applicato un meccanismo di "price cap". La manovra proposta non si può quindi certamente considerare una prima applicazione del metodo del "price cap". Infatti il "price cap" per essere validamente applicato richiede la presenza di una struttura tariffaria già ottimale, trasparente e controllata dall'autorità di regolamentazione, implicando la fissazione di parametri di recupero della produttività impegnativi per l'impresa per un consistente e prefissato numero di anni.
  9. Il riaggiustamento tariffario proposto appare pertanto finalizzato a soddisfare l'esigenza del gestore pubblico di ottenere una diversa ripartizione dei propri ricavi, in una fase di profonda modifica strutturale del mercato che inevitabilmente conseguirà al processo di liberalizzazione. Tuttavia, in presenza di diritti speciali ed esclusivi che continuano a sussistere e di una posizione dominante che presumibilmente si protrarrà nel tempo, la manovra deve tenere conto degli interessi generali di tutela della concorrenza e del mercato.
  10. Ai fini di una valutazione della manovra proposta, in relazione ai suddetti interessi, l'Autorità osserva che per lo sviluppo di un'efficace concorrenza nei servizi già liberalizzati, quali la trasmissione dati e la telefonia vocale per gruppi chiusi di utenti, appare necessaria la disponibilità a prezzi equi dei circuiti affittati, della cui fornitura l'attuale gestore pubblico è tuttora monopolista legale. Come l'Autorità ha accertato nell'indagine conoscitiva nel settore della trasmissione dati, il prezzo dei circuiti affittati numerici nel nostro paese è in genere superiore fino ad alcuni multipli (a seconda della distanza e del tipo di circuito) rispetto ad altri paesi europei e fino a dieci volte rispetto agli Stati Uniti. Questa situazione ha finora gravemente limitato lo sviluppo dei servizi liberalizzati (cfr. Indagine conoscitiva nel settore della trasmissione dati, Supplemento al Bollettino n. 37/95). Da questo punto di vista il riaggiustamento tariffario, nella misura sommariamente indicata nei documenti ufficiali, non modifica sostanzialmente la situazione, per quel che riguarda i costi dei concorrenti del gestore unico, mentre dà luogo a una sostanziale riduzione delle tariffe della telefonia extraurbana che risentono della concorrenza di alcune attività liberalizzate, in particolare della trasmissione dati e della telefonia vocale per gruppi chiusi di utenti.
    Va, infine, notato che aggiustamenti ben più marcati delle tariffe dei circuiti affittati non comporterebbero per il gestore unico riflessi economici di importanza anche lontanamente comparabile a quelli implicati dagli aggiustamenti previsti per il traffico extraurbano.
  11. Le stesse modalità di aumento delle tariffe relative alle chiamate urbane appaiono, almeno al livello di analisi attualmente possibile, non tenere conto delle notevoli riduzioni di costo indotte dall'introduzione di centrali numeriche nelle reti urbane, che hanno elevato di molto le soglie di saturazione della rete. Ciò comporta, anche in questo caso, effetti restrittivi della concorrenza, in quanto ostacola lo sviluppo dei nuovi servizi. Infatti, l'aumento della quota tariffaria relativa al traffico per l'utente, specie negli orari più utilizzati dall'utenza affari, disincentiva l'impiego di reti accessibili tramite collegamento urbano, quali INTERNET, attraverso le quali vengono già oggi offerti servizi in concorrenza con quelli del gestore unico.
  12. In generale, come già osservato, la manovra tariffaria proposta comporta, nel suo complesso, un aumento delle tariffe di servizi caratterizzati da una bassa elasticità della domanda, quali la telefonia urbana ed i canoni di abbonamento, ed una diminuzione di quelle relative a servizi che presentano una maggiore elasticità della domanda, quali la telefonia interurbana ed internazionale. Pertanto appare assai incerta la previsione che la manovra di riduzione di alcune tariffe debba risolversi in una riduzione dei ricavi del gestore unico dell'ampiezza indicata dal Ministro delle Poste e Telecomunicazioni nell'audizione parlamentare sopra menzionata, e che a fronte delle riduzioni tariffarie individuate siano necessari aumenti tariffari compensativi così elevati come quelli proposti.
  13. Nella sua concreta definizione, il processo di revisione delle tariffe telefoniche dovrebbe tenere conto della considerevole riduzione dei costi di installazione e gestione delle reti di telecomunicazione, conseguente allo sviluppo tecnologico, e della costante crescita della domanda di servizi di telecomunicazione, che hanno caratterizzato gli ultimi anni. A tale proposito, appare utile osservare che il gestore unico nazionale sembra, negli anni passati, aver pienamente beneficiato di tali fenomeni: in particolare i ricavi relativi alla telefonia urbana, extraurbana ed ai canoni, sono aumentati ad un tasso annuo dell'11 per cento negli ultimi 5 anni. Ne sono conseguiti risultati economici assai positivi, che hanno consentito una progressiva lievitazione degli utili del gestore unico.
  14. L'Autorità, al fine di scongiurare i rischi di distorsione dei meccanismi concorrenziali sopra evidenziati, ritiene che la manovra di ribilanciamento delle tariffe possa utilmente giovarsi del confronto con la struttura e i livelli tariffari dei principali paesi economicamente simili al nostro. A tal proposito occorre considerare che, in base ai dati OCSE del gennaio 1995, in Italia una telefonata di un minuto nella fascia oraria di punta risulta, sia per le comunicazioni locali sia sulla lunga distanza, notevolmente più costosa rispetto a Germania, Francia, Regno Unito e Stati Uniti. In particolare, con riferimento al Regno Unito è possibile confrontare le tariffe attualmente vigenti in Italia, quelle previste dalla manovra proposta e quelle applicate dal primo gestore inglese British Telecom (BT).
    Tab.1 - Confronto tra le tariffe italiane (attuali e proposte) e quelle applicate nel Regno Unito da British Telecom
      Italia prima della manovra Italia dopo la manovra Regno Unito BT
    Canone mens.famiglie 12.300 14.800 17.580
    Canone mens. affari 17.700 22.600 28.480
    Telefonata urbana 60 sec. ora di punta 127 127 84
    Telefonata urbana 150 sec.ora di punta 127 254 189
    Telefonata extraurb. 60 sec. ora di punta distanza massima 582 363 208


    Fonte: elaborazione su dati Telecom Italia e BT; tasso di cambio pari a 2.500 lire/sterlina


  15. I canoni di abbonamento mensili richiesti da BT risultano superiori a quelli italiani, mentre le tariffe sul traffico, locale ed extraurbano, sono sensibilmente inferiori (cfr. Tab.1). Peraltro si deve tenere presente che nel caso degli abbonamenti residenziali di BT è possibile scegliere varie opzioni grazie alle quali, con lievi maggiorazioni del canone mensile, è possibile ottenere riduzioni anche sostanziali delle tariffe urbane e interurbane. Altri tipi di soluzioni tariffarie forfetarie, che possono permettere rilevanti riduzioni sul costo del traffico, sono offerte alle utenze affari.
  16. Nell'affrontare una manovra tariffaria di orientamento ai costi delle tariffe appare importante osservare che nell'esperienza del Regno Unito, paese che per primo in Europa ha realizzato unribilanciamento tariffario a partire dal 1984, tutte le tariffe, ad eccezione dei canoni di abbonamento mensile, hanno subito, in virtù dell'aumento di produttività del settore, sensibili diminuzioni (cfr. Tab.2). Nei fatti, il ribilanciamento è stato ottenuto operando riduzioni tariffarie più consistenti nella telefonia a lunga distanza e meno consistenti, pur se significative, nella telefonia locale.
    Tab.2 - Indice delle variazioni di prezzo in termini reali (1984-85=100)
      1984-85 1987-88 1990-91 1992-93 1993-94
    Contributo d'impianto 100 112 110 76 75
    Canone mensile 100 101 99 107 109
    Tariffa extraurbana 100 79 59 57 50
    Tariffa urbana 100 104 83 82 73

    Fonte: elaborazioni su dati OFTEL

  17. In conclusione, l'Autorità ritiene pienamente condivisibile l'esigenza di procedere con la massima sollecitudine ad una revisione delle tariffe dei servizi di telecomunicazione. La manovra però deve tenere conto degli effetti della struttura tariffaria sulla concorrenza, così da non consentire l'imposizione di oneri ingiustificati sugli utenti dei servizi in monopolio, l'utilizzo dei ricavi conseguiti nei servizi in monopolio per rafforzare la presenza dell'impresa dominante nei servizi in concorrenza, e il mantenimento degli ostacoli allo sviluppo dei nuovi servizi di telecomunicazione e telematici.
    Parimenti, occorre procedere il più rapidamente possibile, come diffusamente argomentato dall'Autorità nell'ambito della propria segnalazione sulla legge di riassetto del settore delle telecomunicazioni del 7 dicembre 1995, alla liberalizzazione dell'uso delle infrastrutture alternative esistenti, della costruzione di nuove infrastrutture ed, a partire dal 1 gennaio 1997, alla liberalizzazione della telefonia vocale al pubblico (cfr. Bollettino n 48/95). Infatti, solo lo sviluppo della concorrenza nelle infrastrutture e nei servizi può effettivamente accelerare la convergenza delle tariffe verso i costi, favorendo anche una migliore conoscenza dei costi di realizzazione e di gestione delle infrastrutture e di fornitura dei servizi di telefonia vocale.


Roma, 2 febbraio 1996

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