Roma, 21 settembre 2000
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni
L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in conformità a quanto previsto dall’art. 22 della legge 10 ottobre 1990, n. 287, e sulla base della richiesta pervenuta in data 4 agosto 2000 da parte di codesta Autorità, ai sensi dell’art. 4, comma 9, del DPR 19 settembre 1997, n. 318, e dell’art. 14, comma 8, del DM 23 aprile 1998, intende svolgere le seguenti considerazioni in ordine allo schema di provvedimento riguardante la valutazione e la richiesta di modifica dell’offerta di interconnessione di riferimento di Telecom Italia dell’anno 2000.
L’Autorità intende innanzitutto esprimere il proprio apprezzamento per la complessa attività istruttoria svolta dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (di seguito AGCOM), che ha consentito di pervenire all’individuazione dei principali ostacoli allo sviluppo di un’effettiva concorrenza nei mercati dei servizi di telecomunicazioni e quindi, attraverso le modifiche ed integrazioni disposte nel provvedimento in esame, ha contribuito ad un effettivo adeguamento dell’Offerta di interconnessione di riferimento presentata dalla società Telecom Italia Spa per il 2000 (di seguito Offerta) ai principi previsti dalla disciplina normativa nazionale e comunitaria in materia.
In tal senso, appaiono meritevoli di apprezzamento le disposizioni volte all’inserimento nell’Offerta delle condizioni tecniche ed economiche relative: al servizio di transito verso numerazioni non geografiche di operatori terzi, con e senza attività di intermediazione finanziaria da parte di Telecom stessa; alla fornitura dei collegamenti trasmissivi di interconnessione ed interfacce di rete a 155 Mbit/s, nonché dei collegamenti trasmissivi in estensione a velocità di 34 e 155 Mbit/s; ai servizi di interconnessione per linee affittate; all’accesso di abbonati Telecom Italia a tutti i numeri non geografici assegnati all’operatore interconnesso, nel rispetto del principio generale in base al quale Telecom Italia deve offrire accesso a tutte le numerazioni geografiche e non geografiche contenute nel piano nazionale di numerazione. L’Autorità ritiene inoltre condivisibile, nel perseguimento del principio di orientamento al costo e al fine di incentivare l’operatore dominante alla massima efficienza, quanto previsto nell’ambito del provvedimento in oggetto in merito alla modifica delle condizioni economiche di fornitura dei servizi di carrier preselection e number portability.
L’Autorità, reputando quindi che nel loro complesso gli emendamenti proposti siano idonei a rimuovere alcuni dei principali aspetti di discriminazione, non trasparenza ed eccessiva onerosità delle condizioni di interconnessione presentate da Telecom Italia Spa, ritiene opportuno svolgere alcune specifiche considerazioni volte a promuovere uno sviluppo ancor più efficace di condizioni di interconnessione effettivamente concorrenziali e favorire un corretto funzionamento del mercato.
L’Autorità ha già reiteratamente espresso il proprio orientamento in base al quale una corretta definizione delle condizioni economiche di interconnessione, che rappresentano il prezzo di offerta di un servizio essenziale per lo sviluppo della concorrenza nei mercati delle telecomunicazioni, debba essere basata sui soli elementi del costo specificamente sostenuto per offrire tale servizio. Al riguardo, l’Autorità ribadisce pertanto la necessità di pervenire entro un termine stringente all’individuazione dei criteri per la definizione di un sistema di calcolo basato sui costi correnti, al fine di permettere alla stessa Telecom Italia di predisporre l’Offerta di interconnessione di riferimento per l’anno 2001, ricorrendo ad una metodologia basata sui costi effettivamente sostenuti. Appare inoltre improcrastinabile, in conformità a quanto previsto dalla normativa comunitaria e nazionale applicabile, la fissazione delle scadenze per introdurre una nuova metodologia per la determinazione delle condizioni economiche di interconnessione basata sui costi prospettici incrementali di lungo periodo.
Giova in ogni caso evidenziare che l’Autorità, a fronte della mancata predisposizione di valori economici sulla base di una certificazione dei costi, in considerazione dell’effetto ostativo allo sviluppo della concorrenza sui mercati dei servizi di telecomunicazioni derivante dall’onerosità delle condizioni di interconnessione proposte da Telecom Italia Spa, ha condiviso l’applicazione della “migliore prassi corrente” ai fini della definizione dei corretti livelli dei prezzi dei servizi di interconnessione del gestore dominante. Occorre tuttavia ribadire come il ricorso a tale criterio debba costituire una metodologia di carattere transitorio alla quale fare opportunamente riferimento in attesa della verifica del sistema di contabilità dei costi adottato da Telecom Italia Spa, in quanto non rappresenta un sistema idoneo, nel lungo periodo, a garantire un’effettiva corrispondenza tra i prezzi e i costi dell’operatore notificato.
Vale inoltre rammentare che l’Autorità ha auspicato l’introduzione di un criterio di determinazione di prezzi di interconnessione basato sulla distanza chilometrica, in quanto ritenuto più oggettivo rispetto al riferimento all’architettura di rete di Telecom Italia Spa e quindi idoneo a garantire un maggior orientamento al costo delle tariffe di interconnessione, un più razionale impiego dell’infrastruttura del gestore dominante da parte degli operatori interconnessi e suscettibile di incentivare la nascita di nuove infrastrutture.
Occorre inoltre sottolineare che le Autorità Nazionali di Regolamentazione, nella valutazione delle condizioni economiche dei servizi di interconnessione degli operatori notificati come aventi notevole forza di mercato, hanno il potere di utilizzare pienamente l’intervallo di valori definito nella “best current practice” per evitare possibili effetti di compressione dei prezzi (price squeeze) tra prezzi finali e tariffe di interconnessione.
L’Autorità si è già espressa nel senso che l’applicazione del benchmark europeo debba essere attuata secondo un criterio di neutralità, individuando appropriati valori contenuti all’interno del suddetto intervallo, in modo da non produrre squilibri concorrenziali a favore dell’operatore in posizione dominante o, alternativamente, dei suoi concorrenti.
Alla luce di quanto sopra esposto, l’Autorità condivide pienamente la disposizione dello schema di provvedimento in commento che impone una riduzione dei valori economici per il trasporto commutato a livello di SGU, al fine di stimolare l’affermazione della concorrenza in ambito locale. L’intervento di modifica si basa infatti sulla circostanza, comprovata dalle risultanze istruttorie, che le condizioni economiche presentate da Telecom Italia Spa, allineate ai valori massimi della “migliore prassi corrente”, non garantiscono una piena concorrenzialità del mercato italiano dei servizi telefonici in particolare nell’ambito locale, in quanto non consentono agli operatori interconnessi di effettuare offerte competitive rispetto alle offerte commerciali di Telecom Italia Spa, come evidenziato dalle recenti proposte di pacchetti tariffari da parte della medesima società.
In ragione delle osservazioni sopra svolte, in particolare dei poteri di adeguamento dell’Autorità Nazionale di Regolamentazione, e sulla base delle risultanze dell’istruttoria condotta dall’AGCOM, l’Autorità ritiene necessario un intervento della stessa AGCOM volto a ridurre anche i valori economici proposti da Telecom Italia Spa per il trasporto commutato a livelli gerarchici di rete superiori (ovvero di SGT), attualmente allineati ai valori massimi della “migliore prassi corrente”. Tale modifica appare coerente con quanto già previsto nello schema di provvedimento per i valori proposti da Telecom Italia per il trasporto commutato a livello di SGU. Inoltre, una riduzione delle attuali condizioni economiche di interconnessione anche a livello di SGT appare giustificata, nell’impossibilità temporanea di determinare prezzi di interconnessione effettivamente orientati ai costi, dalla necessità di promuovere mercati aperti e competitivi nel settore delle telecomunicazioni, nonché dall’opportunità di incentivare il gestore notificato ad un maggiore livello di efficienza. Ciò in ragione della circostanza che l’elevato livello delle tariffe di interconnessione costituisce un ostacolo allo sviluppo della concorrenza, in particolare alla proposizione da parte degli altri operatori di telecomunicazioni di offerte competitive rispetto alle recenti proposte commerciali di Telecom Italia Spa alla clientela finale.
Infine, nel perseguimento dell’obiettivo di apertura del mercato locale ed in ossequio al principio della pari opportunità, in virtù del quale un regime di libera concorrenza si fonda sulla circostanza che le imprese potenziali concorrenti possano agire a parità di condizioni senza evidenti vantaggi acquisiti abusivamente, l’Autorità reputa necessario prevedere nell’ambito del provvedimento in oggetto l’obbligo di introduzione da parte di Telecom Italia Spa di condizioni di interconnessione su base forfettaria (flat rate), ovvero indipendenti dalla quantità di traffico interconnesso, accanto alle attuali condizioni su base minutaria. Tale integrazione appare essenziale in considerazione del recente sviluppo da parte di Telecom Italia Spa di nuove modalità di offerte commerciali di tipo forfettario per la clientela finale, ovvero caratterizzate da condizioni economiche indipendenti dalla quantità di traffico effettivamente realizzato dall’utente, le quali incidono sulla capacità competitiva dei potenziali concorrenti di Telecom stessa che non sono in grado di formulare analoghe offerte con soluzioni di tipo forfettario in ragione dell’elevato livello attuale delle condizioni di interconnessione.
In sostanza, l’Autorità reputa che, in linea generale, l’offerta retail al pubblico da parte dell’organismo notificato come avente notevole forza di mercato di nuove proposte commerciali sia possibile solo a seguito di una corrispondente offerta di servizi di interconnessione Wholesale, al fine di impedire che Telecom Italia Spa goda di ingiustificati vantaggi temporali e di rendere disponibili agli operatori concorrenti gli strumenti necessari per competere con pari opportunità, nel rispetto del fondamentale principio di non discriminazione e nel perseguimento dell’obiettivo di garantire i presupposti per il dispiegarsi di una piena ed effettiva concorrenza.
Con riferimento ai servizi forniti tramite numerazioni non geografiche, l’Autorità ritiene condivisibile quanto disposto nello schema di provvedimento in merito all’esplicitazione nell’Offerta dei servizi di interconnessione dei corrispettivi richiesti da Telecom Italia Spa per l’accesso di propri abbonati a numerazioni non geografiche di altro operatore in relazione alle attività di trasporto delle chiamate, fatturazione e copertura del rischio insolvenza laddove sussistenti. La formalizzazione espressa di tali valori economici, infatti, oltre a rappresentare la concreta applicazione del principio generale sancito nell’ambito della delibera 1/00/CIR, secondo cui, nel caso di accesso da parte di abbonati di un operatore ai servizi non geografici di un altro operatore, i ricavi derivanti dalla fornitura di tali servizi competono interamente all’operatore titolare della numerazione, mentre all’operatore d’accesso spetta esclusivamente la remunerazione per le funzioni di trasporto, fatturazione ed eventuale rischio di insolvenza, appare infatti necessaria a garantire il rispetto dei principi fondamentali di trasparenza e non discriminazione e, in ultima analisi, un corretto dispiegarsi delle dinamiche concorrenziali del mercato.
Con particolare riguardo all’accesso a servizi Internet tramite la specifica numerazione in decade “7”, introdotta di recente nel piano di numerazione nazionale, appare condivisibile l’interpretazione svolta nell’ambito dello schema di provvedimento in base alla quale, considerato che ad oggi l’accesso ai servizi Internet avviene attraverso numerazioni geografiche e non geografiche assegnate agli operatori licenziatari, alle cui reti sono attestati i diversi ISP, e che l’operatività della nuova numerazione in decade “7” si realizza con modalità analoghe a quelle previste per l’accesso a numerazioni non geografiche di altri operatori, i servizi di interconnessione che consentono l’accesso da parte di abbonati Telecom Italia ai servizi Internet offerti sulle reti di altri operatori devono essere contenuti all’interno dell’Offerta medesima.
Sulla base di tali considerazioni, appare coerente con il sopra menzionato principio la richiesta di pubblicare le condizioni tecniche ed economiche di fornitura del servizio di accesso da parte di abbonati Telecom Italia alle numerazioni in Decade 7 (servizi Internet) di altri operatori, ivi comprese quelle relative alle attività di fatturazione e rischio insolvenza.
L’Autorità ha già sottolineato che le condizioni economiche previste da Telecom Italia Spa per il traffico internazionale uscente devono essere applicate in maniera uniforme a tutti gli operatori in relazione ai costi sostenuti dalla stessa società, in conformità al principio in base al quale l’impresa notificata come avente notevole forza di mercato non può applicare condizioni economiche di interconnessione differenziate in relazione ai volumi di traffico.
In considerazione di quanto sopra esposto, l’Autorità, sulla base delle risultanze dell’istruttoria svolta dall’AGCOM in merito alle condizioni di competitività del mercato internazionale, che risulta caratterizzato dalla persistenza di una posizione dominante di Telecom Italia Spa sia in termini di quota di mercato sia in termini di presenza di barriere all’entrata da parte degli altri operatori, riscontra positivamente il fatto che con il provvedimento in esame l’AGCOM abbia ribadito l’obbligo, in linea con la disciplina normativa vigente, di inserimento del servizio di instradamento del traffico internazionale uscente nell’Offerta, ritenendo peraltro l’eventuale soppressione dell’obbligo in questione incompatibile con l’attuale livello di concorrenzialità del mercato.
Analogamente, l’Autorità ritiene particolarmente rilevante la disposizione del provvedimento in oggetto che impone a Telecom Italia Spa la disaggregazione dell’offerta del servizio di accesso alle stazioni di approdo dei cavi sottomarini rispetto alla fornitura dei c.d. circuiti di backhauling, ovvero i circuiti dedicati necessari per collegare le suddette stazioni alla rete dell’operatore interconnesso richiedente. Questi ultimi, qualificandosi nella sostanza come circuiti di interconnessione, dovranno essere offerti alle condizioni commerciali previste per le linee affittate e senza limiti di capacità. L’obbligo di disaggregazione imposto nel provvedimento dell’AGCOM rimuove le ingiustificate limitazioni collegate al bundling dei due servizi ed alla circostanza che le attuali condizioni di offerta dei collegamenti di backhauling sono circoscritte alla capacità di 2 Mbit/s e presentano una struttura tariffaria invariabile alla distanza. In tal senso, la disposizione in commento appare atta a garantire condizioni trasparenti e non discriminatorie sia di accesso alle stazioni di approdo sia di fornitura dei circuiti di backhauling, e risulta altresì idonea ad evitare l’imposizione da parte di Telecom Italia Spa di oneri non strettamente attinenti al servizio richiesto per accedere alla capacità di banda internazionale trasportata su cavo sottomarino.
Con riferimento alla riconosciuta possibilità per Telecom Italia Spa di proporre in via sperimentale offerte “a prenotazione”, consistenti nella pubblicazione sul sito web di un’offerta per il trasporto verso estero caratterizzata da direttrici di traffico, prezzo, volume di traffico minimo e massimo, periodo di validità, livelli di qualità e termini per aderire all’offerta, da aggiudicarsi in base al modello britannico “first come, first served”, l’Autorità ritiene opportuno formulare le seguenti osservazioni.
In primo luogo, tenuto conto del limitato periodo temporale di validità dell’autorizzazione dell’AGCOM e dell’ambito di applicazione circoscritto alle direttrici di traffico per le quali risulta sussistere un certo grado di concorrenzialità (Unione europea e Nord America), l’autorizzazione provvisoria non appare suscettibile di alterare la concorrenza nell’offerta del servizio di trasporto internazionale.
In secondo luogo, vale sottolineare che l’offerta “a prenotazione” di Telecom Italia Spa è caratterizzata comunque da una natura sperimentale, è subordinata a modalità di comunicazione preventiva alla stessa AGCOM, ed è sottoposta all’attività di monitoraggio della stessa Autorità che ne verificherà la rispondenza ai principi di orientamento al costo, non discriminazione e trasparenza, al fine di garantire lo sviluppo di corretti meccanismi concorrenziali del mercato del traffico internazionale.
L’Autorità condivide la disposizione dello schema di provvedimento in esame - relativa alla modifica delle condizioni economiche proposte da Telecom Italia Spa per l’apertura di numerazioni non geografiche - basata sul mancato riconoscimento a favore di Telecom stessa dei costi attinenti ad eventuali attività di configurazione della rete e in particolare per nuovi ritmi di tariffazione. Appare infatti meritevole di accoglimento la motivazione sottostante alla valutazione dei costi per l’adeguamento della rete per l’accesso a numerazioni non geografiche, fondata sul prevedibile sviluppo dei servizi non geografici, sulla caratteristica di reciprocità delle attività in questione e quindi sull’opportunità che ciascun operatore sopporti i costi per l’adeguamento della propria rete e dei sistemi di fatturazione, anche in vista dei benefici derivanti ai consumatori finali dalla disponibilità di nuovi servizi che tale meccanismo potrebbe incentivare. Tale intervento, nel perseguimento dell’obiettivo che ciascun operatore garantisca l’accesso da parte dei propri abbonati a tutte le numerazioni del Piano di Numerazione Nazionale, sia esse geografiche e non geografiche, ed ai relativi servizi, risulta in linea con i principi generali in tema di interconnessione e finalizzato a garantire l’interoperabilità dei servizi, ai sensi dell’art. 4, comma 1, del DPR n. 318/97.
v) Le condizioni economiche per la fornitura della prestazione di number portability
In merito alla prestazione di number portability, giova rammentare che l’AGCOM, nell’ambito della delibera n. 4/CIR/99, prevedendo l’adozione di “una soluzione tecnica efficiente che, basandosi su moderne tecnologie di rete, consenta la minimizzazione del costo di instradamento”, ha individuato come modalità di immediata implementazione quella di “onward routing” e ha riconosciuto l’applicazione di un costo aggiuntivo di trasporto per tale attività.
Occorre tuttavia osservare che, nell’ambito dell’Offerta di interconnessione, Telecom Italia Spa ha adottato come soluzione tecnica interna di rete un meccanismo di “onward routing”, basato su una tecnica di c.d. “call forwarding”, la quale, prevedendo l’instradamento delle chiamate verso il punto di interconnessione a partire dalla centrale di commutazione di originaria attestazione del numero, comporta un aggravio dei costi dovuto ad un utilizzo di risorse di rete aggiuntive rispetto a soluzioni tecniche maggiormente efficienti. Sulla base di quanto riscontrato dalla stessa AGCOM, quindi, la soluzione proposta dalla medesima società non è coerente con l’obiettivo di massima efficienza e minimizzazione dei costi.
Alla luce delle risultanze dell’istruttoria svolta dall’AGCOM, risulta già tecnicamente disponibile una soluzione per la prestazione del servizio di number portability, quale quella di “onward routing”, basata sul c.d. “call drop back”, che realizza un instradamento della chiamata in segnalazione, caratterizzata da minori costi di trasporto addizionale rispetto a quella prospettata da Telecom Italia Spa. In considerazione di tale circostanza, l’Autorità reputa inopportuno riconoscere l’applicabilità delle più onerose condizioni economiche proposte da Telecom Italia Spa, seppure per un limitato periodo temporale, in quanto in contrasto con l’obiettivo di massima efficienza e minimizzazione dei costi ed in pregiudizio dello sviluppo di condizioni concorrenziali nei mercati dei servizi di telecomunicazioni.
Ciò premesso, l’Autorità ritiene inoltre necessario che nel provvedimento in esame sia fissato il termine entro il quale realizzare la soluzione tecnica basata sull’utilizzo di un database centralizzato per l’immediata interrogazione e corretto instradamento delle chiamate verso numeri portati, che consentirebbe di evitare l’attuale aggravio dei costi derivante dall’utilizzo inefficiente di risorse di rete.
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L’Autorità, nel ribadire il proprio apprezzamento e assenso per i contenuti del provvedimento in commento, confida che le considerazioni suesposte possano essere utili in sede di definizione del provvedimento relativo all’offerta di interconnessione di riferimento di Telecom Italia, al fine di promuovere un corretto sviluppo della concorrenza nel settore delle telecomunicazioni.
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IL PRESIDENTE |
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(*) Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, Delibera n. 10/00/CIR, Valutazione e richiesta di modifica dell'offerta di interconnessione di riferimento di Telecom Italia 2000, G.U. n. 256 del 2 novembre 2000 [N.d.r.].
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