Ministro delle Comunicazioni
On.le Antonio MACCANICO

1. Con riferimento alla richiesta di parere formulata da codesto Ministero, pervenuta in data 16 febbraio 1998, in merito all’emanando provvedimento recante "Disposizioni in materia di interconnessione e dei relativi accordi"(*), l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, ai sensi dell’art. 22 della legge n. 287/90 e per gli effetti dell’art. 4, comma 9, del dPR 19 settembre 1997, n. 318, intende svolgere le seguenti considerazioni.

2. L’Autorità intende preliminarmente ribadire quanto già sottolineato nel parere del 13 febbraio 1998(**) sull’offerta di interconnessione di riferimento della società Telecom Italia, in merito alla centralità della disciplina dell’interconnessione, e, in questo ambito, della definizione di corrette modalità dell’offerta di interconnessione di riferimento da parte del gestore di rete, per la liberalizzazione del settore delle telecomunicazioni in ogni Stato membro dell’Unione Europea.

Infatti, come affermato dalla Commissione Europea nella direttiva n. 96/19/CE, c.d. full competition, la concorrenza nel mercato delle infrastrutture ed in quello del servizio di telefonia vocale potrà realizzarsi solo se sarà garantita ai nuovi concorrenti la possibilità di interconnettere, a condizioni eque e non discriminatorie, le proprie infrastrutture con la rete pubblica esistente. Infatti, la sola liberalizzazione del mercato non è considerata sufficiente a rendere disponibili in tempi brevi e su tutto il territorio nazionale una pluralità di infrastrutture in concorrenza fra loro e pertanto la rete pubblica dell’ex-monopolista è destinata a costituire per gli altri operatori, almeno in una prima fase, uno strumento essenziale per fornire servizi di telecomunicazioni. La normativa comunitaria prevede quindi che siano garantite condizioni di accesso e di interconnessione non discriminatorie e con tariffe orientate ai costi all’infrastruttura dell’operatore nazionale di telecomunicazioni.

3. Sulla base di queste premesse generali, l’Autorità intende anzitutto esprimere il proprio apprezzamento per l’impostazione del provvedimento in oggetto, che allineando i contenuti necessari dell’offerta di interconnessione di riferimento a quelli indicati nel documento ONPCOM97-45-bis, rivela lo sforzo di adeguamento alla disciplina comunitaria in materia e appare inoltre coerente con molte delle osservazioni avanzate da questa Autorità nel citato parere sull’offerta di interconnessione di riferimento di Telecom Italia e in precedenti interventi.

In tal senso il provvedimento, predisposto da codesto Ministero nell’esercizio in regime transitorio, ai sensi dell’art. 1, comma 25 della legge 31 luglio 1997, n. 249 e dell’art. 23, comma 1 del DPR n. 318 del 19 settembre 1997, delle funzioni e dei poteri dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, appare costituire un opportuno presupposto per la successiva attività di specifica pertinenza di tale Autorità di regolamentazione settoriale, in relazione sia all’espletamento della delicata funzione di composizione delle possibili controversie fra gli operatori, sia ad ogni eventuale e successivo completamento del quadro regolamentare in materia di accordi di interconnessione.

4. L’Autorità Garante, nel richiamare le tematiche sollevate nel parere del 13 febbraio 1998, ove esse non siano già state recepite nel presente schema, ritiene di dover ancora rappresentare, nell’ambito delle proprie competenze, la necessità di un riesame di alcuni specifici aspetti dello schema di provvedimento, la cui modifica consentirebbe un più rapido ingresso dei nuovi operatori nei mercati delle telecomunicazioni e favorirebbe una più effettiva parità di condizioni tra i soggetti concorrenti nel mercato liberalizzato.

In tal senso, si riscontra la necessità di riconsiderare, in primo luogo, le disposizioni che stabiliscono la durata massima del periodo necessario alla conclusione degli accordi di interconnessione, e in secondo luogo, di modificare quelle che sanciscono, nel provvedimento in oggetto, la possibilità per il gestore dell’infrastruttura di rete pubblica commutata, in quanto operatore con notevole forza di mercato, di applicare differenti condizioni economiche di interconnessione in funzione del volume di traffico. In terzo luogo, l’Autorità ritiene opportuno che nell’offerta a listino del suddetto operatore siano ricomprese condizioni tecniche ed economiche di accesso, interconnessione e utilizzo alla rete telefonica pubblica fissa a un livello di connessione disaggregato inferiore a quello di stadio di gruppo urbano. Infine, si ritiene che la perdurante assenza di una certificazione contabile dei costi dichiarati del soggetto obbligato alla pubblicazione di un’offerta di interconnessione di riferimento implichi la necessità di specificare, in modo più stringente di quanto già previsto nello schema di provvedimento, l’esigenza di un effettivo allineamento delle condizioni economiche dell’offerta di riferimento ai valori stabiliti a livello comunitario.

Di seguito vengono quindi esaminati in dettaglio gli aspetti elencati, con attenzione alle singole disposizioni che li riguardano nell’ordine in cui queste si presentano nell’ambito del provvedimento in commento.

5. Con riguardo alle disposizioni di cui all’art. 3, comma 5 dello schema in esame, si deve rilevare che la scadenza temporale di 90 giorni ivi fissata, relativa alla durata massima della negoziazione dei vari accordi di interconnessione, laddove letta congiuntamente con il termine di ulteriori 90 giorni che la legge 31 luglio 1997, n. 249 attribuisce all’Autorità di settore per la risoluzione delle eventuali controversie notificate in merito, definisce un arco temporale per la conclusione formale di un accordo di interconnessione che potrebbe protrarsi, considerando peraltro il differente potere contrattuale delle parti coinvolte nelle negoziazioni, per un periodo anche superiore a sei mesi.

Occorre osservare, al riguardo, che tale arco temporale appare eccessivamente ampio e ingiustificato, proprio in considerazione del fatto che il provvedimento in esame disciplina dettagliatamente le condizioni cui devono conformarsi i diversi accordi di interconnessione fra gli operatori, e ciò, in particolare, nei casi in cui l’accordo di interconnessione sia negoziato con l’operatore tenuto alla pubblicazione di un’offerta di interconnessione di riferimento.

6. L’Autorità, considerando che l’ampiezza del periodo previsto per la conclusione degli accordi di interconnessione appare pregiudizievole dello sviluppo della concorrenza, in quanto potrebbe rallentare eccessivamente l’ingresso dei nuovi operatori nei mercati delle telecomunicazioni, ritiene necessario prevedere una sua riduzione, che potrebbe attuarsi, stante il vincolo normativo della durata del periodo di risoluzione delle controversie ad opera dell’Autorità di regolazione, attraverso una revisione del termine di 90 giorni di cui all’art. 3, comma 5 del provvedimento in commento.

7. In secondo luogo, con attenzione alle disposizioni aggiuntive applicabili agli organismi aventi una notevole forza di mercato e in particolare a quelle che disciplinano l’offerta di interconnessione di riferimento nell’ambito dello schema di provvedimento in oggetto, si osserva quanto segue.

L’art. 14, ai commi 1 e 2, appare consentire, in virtù del richiamo all’art. 3, comma 3 dello stesso testo, la possibilità per il soggetto tenuto alla pubblicazione di un’offerta di riferimento, di applicare condizioni economiche di interconnessione e di accesso differenziate anche in relazione "ai volumi di traffico erogati".

Al riguardo si ricorda che la normativa comunitaria e quella nazionale circoscrivono, per gli operatori notificati come aventi notevole forza di mercato, la possibilità di una differenziazione delle tariffe di interconnessione, in ossequio al generale principio di orientamento ai costi, ai soli casi in cui tale differenziazione si riferisca alla fornitura di differenti servizi di interconnessione.

8. In tal senso, la disciplina comunitaria, così come espressa nell’art. 7, comma 3 della direttiva 97/33/CE, stabilisce che "Differenti tariffe, termini e condizioni di interconnessione possono essere stabiliti per differenti categorie di organismi che sono autorizzati a fornire reti e servizi, quando tali differenze possono essere oggettivamente giustificate sulla base del tipo di interconnessione fornito e/o delle relative condizioni nazionali di licenze."

Analogamente, l’art. 4, comma 9 del dPR n. 318/97, prevede che "Differenti condizioni economiche, termini e condizioni di interconnessione possono essere stabiliti per differenti categorie di organismi quando tali differenze possono essere oggettivamente giustificate sulla base del tipo di interconnessione fornito e delle eventuali condizioni indicate nelle licenze individuali o nelle autorizzazioni generali."

9. Alla luce delle sopra illustrate disposizioni comunitarie e nazionali, le citate disposizioni di cui all’art. 14, in base alle quali l’offerta di interconnessione di riferimento può stabilire condizioni economiche d’interconnessione differenziate sulla base dei volumi di traffico erogati, non appare conforme alle indicazioni normative e potrebbe determinare distorsioni della concorrenza, in particolare nella prima delicata fase di apertura dei mercati delle telecomunicazioni.

Infatti, l’eventuale collegamento tra la fissazione dei valori delle condizioni economiche di interconnessione e i volumi di traffico erogati non appare coerente con l’obbligo di orientamento ai costi delle condizioni medesime, e determina, in particolare nel periodo iniziale della liberalizzazione, un consolidarsi delle posizioni relative di mercato, producendo effetti di svantaggio per i nuovi operatori, che, per definizione, non sono in grado di generare significativi volumi di traffico.

10. Peraltro, l’Autorità ritiene che, in conformità con le richiamate disposizioni normative comunitarie e nazionali in materia, e con particolare riguardo a mercati in via di liberalizzazione, anche la previsione generale contenuta nell’art. 3, comma 3 del provvedimento in esame, relativa alla possibilità per la generalità degli organismi di telecomunicazioni di praticare, con riferimento alle condizioni economiche di interconnessione, agevolazioni anche in ragione dei volumi di traffico erogati, vada adeguata nel senso di prevedere esplicitamente che tale facoltà non possa essere esercitata dagli operatori con notevole forza di mercato.

11. Con riguardo alle disposizioni di cui all’art. 14, comma 4, in merito alla verifica delle condizioni economiche contenute nell’offerta di interconnessione di riferimento, si deve osservare che tali disposizioni si limitano a prevedere, in modo generico, la mera possibilità di considerare le indicazioni contenute nella raccomandazione della Commissione C(98)50, laddove tale comparazione risulti anche tecnicamente significativa ed applicabile.

12. L’Autorità intende ricordare, a tale proposito, che la citata raccomandazione stabilisce, al paragrafo 4, che le tariffe di interconnessione in essa indicate, basate sulla "best current practice" costituiscono una guida per le Autorità nazionali di regolamentazione nella definizione delle tariffe di interconnessione proposte dagli operatori aventi notevole forza di mercato, fino a che non saranno disponibili i costi di interconnessione calcolati sulla base di costi prospettici incrementali di lungo periodo.

Vale inoltre sottolineare che le soglie previste nella raccomandazione comunitaria sono espressamente considerate sufficientemente ampie da coprire riconosciute differenze di costo esistenti fra i vari Stati membri e, pertanto, le tariffe di interconnessione indicate come "best current practice" sono raccomandate come tariffe massime per il periodo a partire dal 1° gennaio 1998.

Le Autorità nazionali di regolamentazione, qualora le tariffe di interconnessione siano superiori alle soglie ivi indicate, sono invitate a richiedere, secondo quanto previsto dall’art. 7, comma 2, della direttiva 97/33/CE (e art. 4, comma 9 del dPR n. 318/97) una completa giustificazione delle tariffe proposte, nonché a imporre modifiche con efficacia retroattiva.

13. L’Autorità ritiene quindi che, in particolare in assenza di un’adeguata certificazione della contabilità dei costi dichiarati dal gestore nazionale a fondamento delle proposte condizioni economiche di interconnessione, queste ultime debbano necessariamente collocarsi all’interno dell’intervallo di valori stabilito a livello comunitario.

L’Autorità valuta molto importante che una previsione in tal senso sia esplicitamente e puntualmente espressa nelle disposizioni del provvedimento in esame.

14. Infine, in relazione alle disposizioni di cui all’art. 14, comma 10, l’Autorità ritiene che queste debbano essere completate con la previsione della possibilità di interconnessione a livello di rete locale unbundled, ovvero a livelli inferiori rispetto a quello di SGU e della pubblicazione delle relative condizioni di offerta.

Si ricorda infatti come l’interconnessione/accesso alla PSTN a livello di stadio di linea sia attualmente già fornito dalla società Telecom a se stessa, in regime di semplice separazione contabile, per l’offerta al pubblico del servizio FIDO su tecnologia DECT.

Ne deriva la necessità di garantire anche ad altri soggetti interessati alla fornitura di servizi su questo standard tale possibilità di accesso e la pubblicazione delle relative condizioni di offerta.

15. L’Autorità ricorda come tale necessità sia già contemplata nella legislazione nazionale, oltre che nell’ambito dei principi generali di non discriminazione e di disaggregazione delle condizioni economiche di interconnessione di cui all’art. 4, commi 7, 9 e 12 del dPR n. 318/97, anche specificamente attraverso la disciplina degli obblighi in materia contenuti nel D.M. 25 novembre 1997, all’art. 5, comma 1, lettera b).

L’Autorità ritiene pertanto che in conformità a tali previsioni e per garantire uno sviluppo concorrenziale dei mercati, l’offerta di interconnessione di riferimento debba ricomprendere esplicitamente anche il servizio di interconnessione/accesso in oggetto.

16. L’Autorità auspica una rapida e positiva conclusione dell’iter di emanazione del provvedimento in esame e confida che le considerazioni suesposte possano essere accolte in sede di stesura finale, al fine di evitare comportamenti discriminatori e non trasparenti dell’operatore dominante e, di conseguenza, favorire lo sviluppo di un equilibrato ed effettivo processo concorrenziale.

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