CONCORRENZA NEL MERCATO DELLE COMUNICAZIONI MOBILI E PERSONALI

Roma, 26 marzo 1998

1. Con riferimento agli atti trasmessi dal Comitato dei Ministri nella versione pervenuta con richiesta formale di parere in data 19 marzo 1998 in merito all’adozione dello "schema di misure atte a garantire condizioni di effettiva concorrenza nel mercato delle comunicazioni mobili e personali"* e allo "schema di bando per la selezione dei soggetti idonei a partecipare alla gara"** di cui al DPCM 7 agosto 1997, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, ai sensi dell’art. 22 della legge n. 287/90 e secondo quanto previsto dall’art. 3, comma 3, del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 7 agosto 1997, intende osservare quanto segue.

2. L’Autorità preliminarmente sottolinea l’importanza, per lo sviluppo della concorrenza nel settore delle telecomunicazioni mobili, di un sollecito ingresso dello standard DCS 1800 sul mercato, così come ha già osservato in precedenti segnalazioni in materia1.

Al riguardo, si ricorda che la Commissione Europea, nella direttiva n. 96/2/CE sulle comunicazioni mobili e personali, stabiliva che gli Stati membri non potessero negare, al più tardi dal 1° gennaio 1998, il rilascio di licenze per la gestione dei sistemi mobili operanti in base alla norma DCS 1800, prevedendo anche la possibilità di adottare misure intese a soddisfare l’esigenza di garantire una concorrenza effettiva tra gestori concorrenti sui mercati interessati2

i. Assegnazione di licenze individuali per l’esercizio del servizio radiomobile DCS 1800.

3. Anzitutto, l’Autorità ritiene che l’assegnazione di licenze individuali per l’esercizio del servizio radiomobile DCS 1800, pur dovendo assicurare una adeguata operatività e competitività dei nuovi entranti rispetto alle imprese già presenti nell’offerta dei servizi di comunicazione mobile, debba consentire l’ingresso sul mercato del maggior numero possibile di soggetti.

4. In tal senso, con particolare riferimento all’art. 1 dello "schema di misure atte a garantire condizioni di effettiva concorrenza nel mercato delle comunicazioni mobili e personali" (schema delle "misure atte" d’ora in avanti), l’Autorità preliminarmente osserva che non condivide la decisione di rilasciare una sola licenza per l’esercizio del servizio DCS 1800.

A tale riguardo si ricorda infatti che l’art. 2, comma 1, lettera b) del decreto- legge 1 maggio 1997, n. 115, così come convertito con legge 1 luglio 1997, n. 189, recante recepimento della Direttiva 96/2/CE, fa espressamente riferimento a una pluralità di imprese scelte mediante gara. In particolare, la norma citata, nel disporre la riserva, da effettuarsi con provvedimento del Ministero delle Comunicazioni, delle bande di frequenza nelle gamme 1800 MHz, prevede che queste siano dallo stesso Ministero attribuite al servizio di comunicazione numerico DCS 1800 "... per il suo espletamento da parte sia delle imprese scelte mediante gara, sia delle imprese che esercitano il servizio pubblico radiomobile di comunicazione GSM ...".

5. Con riferimento alla possibilità di limitare il numero di licenze individuali per servizi di comunicazione, vale peraltro ricordare che questa viene espressamente prevista nella normativa comunitaria e nazionale solo in relazione alla disponibilità delle risorse.

In particolare, a livello nazionale, il DPR 19 settembre 1997, n. 318 (Regolamento), e il successivo decreto ministeriale 25 novembre 1997 stabiliscono espressamente che il numero delle licenze individuali può essere limitato esclusivamente in relazione ad insufficienti disponibilità dello spettro di frequenza3. Inoltre, l’art. 6, comma 14, del Regolamento dispone che "fintantoché vi siano frequenze disponibili, l’Autorità è tenuta a rilasciare licenze individuali ad ogni richiedente sulla base di procedure aperte, non discriminatorie, e trasparenti"; il successivo comma 15 prevede, tra l’altro, che l’Autorità, qualora ricorrano le condizioni per limitare il numero delle licenze individuali, debba comunque pubblicare la relativa decisione, indicandone le ragioni.

6. L’Autorità ritiene quindi che le disposizioni normative vigenti non impongano alcuna limitazione del numero delle licenze DCS 1800 assegnabili, considerando viceversa tale limitazione legittima solo laddove sia giustificata sulla base di una insufficiente disponibilità di frequenze nella misura ritenuta fondatamente necessaria per l’espletamento del servizio in gara.

Ciò premesso, vale sottolineare che in ogni caso il testo delle "misure atte" non costituisce lo strumento giuridico idoneo a prevedere una tale limitazione, la quale può essere adeguatamente motivata solo nell’ambito di una apposita determinazione adottata e pubblicata dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni ovvero dal Ministero delle Comunicazioni nell’ambito dell’esercizio in regime transitorio, ai sensi dell’art. 1, comma 25 della legge 31 luglio 1997, n. 249, e dell’art. 23, comma 1 del DPR n. 318/97, delle funzioni e dei poteri della suddetta Autorità. Si sottolinea, peraltro, che nel rispetto dei principi normativi comunitari e nazionali in materia, la suddetta determinazione deve necessariamente fondarsi sulla circostanza, adeguatamente comprovata dal punto di vista tecnico, di una insufficiente disponibilità di frequenze rispetto alle esigenze di efficienza del servizio.

7. Ciò premesso, pur a fronte di un differimento nella disponibilità attuale di frequenze 1800 MHz su tutto il territorio nazionale rispetto a quanto previsto a livello internazionale, in conseguenza dell’occupazione di frequenze in tale banda da parte del Ministero della Difesa, l’Autorità ritiene che sia comunque possibile, sulla base di un’adeguata valutazione del numero minimo di frequenze necessario per assicurare una reale operatività a livello nazionale dei nuovi entranti, garantire la presenza di una pluralità di operatori sul mercato dei servizi DCS 1800, analogamente alla situazione esistente in altri paesi dell’Unione Europea.

L’obiettivo di una pluralità di operatori può essere infatti comunque raggiunto mediante l’espressa introduzione, nel testo in commento, di una specifica previsione normativa concernente l’espletamento di successive licitazioni per l’aggiudicazione di licenze per il servizio DCS 1800 in coincidenza con le già previste ulteriori disponibilità di nuove frequenze in banda 1800 MHz.

In ogni caso, né vincoli normativi né ragioni di opportunità precludono la concessione immediata di una licenza DCS 1800 a due nuovi operatori, eventualmente con un’assegnazione differenziata di frequenze in una prima fase, ma con la fissazione di un calendario certo di assegnazione di frequenze ulteriori. Ciò tanto più in quanto solo le imprese titolari di una licenza potranno acquisire ulteriori frequenze dal Ministero della Difesa.

L’immediata assegnazione di due licenze appare all’Autorità la soluzione più efficace al fine di assicurare un effettivo ampliamento della concorrenza sul mercato dei servizi radiomobili nell’immediato e più in generale sul mercato dei servizi di telecomunicazione.

ii. Disponibilità e allocazione delle frequenze nelle bande 1800 MHz e 900 MHz.

8. Sulla base di quanto precedentemente esposto, si osserva che per le frequenze nella banda 1800 MHz i testi in commento evidenziano l’assenza di una loro immediata e completa disponibilità, a causa delle modalità di rilascio da parte del Ministero della Difesa. In particolare, sotto il profilo temporale, si prevede una disponibilità dilazionata nel tempo di tali frequenze, tale da individuare solo nel 1 gennaio 2002 la data a partire dalla quale si verificherà un ampliamento nella disponibilità, prevista per ora di 20 MHz e dal 1 novembre 1998 di 30 MHz, per i servizi radiomobili su tecnologia DCS.

Peraltro, si osserva che, anche per le frequenze che il Ministero della Difesa rilascerà antecedentemente alla data richiamata del gennaio 2002, si registrano numerose restrizioni alla loro effettiva disponibilità, limitata dapprima a otto aree urbane e solo a partire dal luglio 2000 estesa alla totalità del territorio nazionale.

9. L’Autorità sottolinea l’estrema importanza, per lo sviluppo concorrenziale dei mercati e il progresso economico e tecnologico del Paese, della previsione di un adeguamento quanto più celere ed efficiente possibile della ripartizione dello spettro radioelettrico, finalizzato all’utilizzo delle diverse tecnologie digitali in conformità agli standard stabiliti a livello internazionale. Ne consegue che, nella misura in cui le determinazioni in materia finora assunte di concerto con il Ministero della Difesa risultassero ostative rispetto a un rapido raggiungimento del suddetto obiettivo, appare auspicabile una loro adeguata ridefinizione.

10. Inoltre, l’Autorità ritiene che, a fronte di eventuali valutazioni in merito all’insufficienza di frequenze disponibili in banda 1800 MHz, per ottenere una piena operatività delle relative reti DCS su base nazionale si debba prevedere l’attribuzione contestuale ai nuovi operatori mobili di frequenze nella banda a 900 MHz, efficacemente sfruttabili per fornire il servizio nelle aree extraurbane.

A tale proposito l’attribuzione di frequenze in banda 900 MHz ai nuovi licenziatari per il servizio DCS 1800 deve essere riferita non solo all’immediata fruibilità di tutte le frequenze attualmente non utilizzate dai gestori radiomobili già presenti sul mercato, e in particolare dei 4,8 MHz la cui disponibilità è indicata all’art. 3 dello schema delle "misure atte", ma anche alla rapida riallocazione di frequenze a 900 MHz che risultano attualmente destinate alla fornitura di servizi radiomobili su standard analogico TACS.

Tale standard, infatti, in virtù del basso livello tecnologico che lo caratterizza, oltre a consentire la fornitura di servizi meno avanzati di quelli resi disponibili dagli standard digitali e a non rientrare nella categoria degli standard paneuropei, determina uno sfruttamento meno efficiente delle scarse risorse disponibili e deve quindi essere abbandonato per consentire un pieno sviluppo dei sistemi digitali più evoluti, che garantiscono l’ottimizzazione dello spettro di frequenze con conseguente riduzione dei costi sociali e ampliamento degli spazi per una maggiore concorrenzialità sui mercati.

iii. Modalità di contribuzione per l’assegnazione delle frequenze.

11. In relazione alla soluzione del problema dell’uso efficiente dello spettro delle radiofrequenze, l’Autorità intende sviluppare un secondo ordine di considerazioni, relativo all’importanza della previsione di meccanismi di contribuzione per l’assegnazione delle radiofrequenze che tendano a favorire l’ottimizzazione della loro allocazione. Tali meccanismi, tipicamente utilizzati nel caso di assegnazione di risorse scarse, sono infatti volti a commisurare il contributo dovuto all’ammontare di risorse assegnate, introducendo quindi per il richiedente un automatico incentivo all’utilizzo efficiente di tali risorse.

12. Ciò premesso, l’Autorità deve rilevare l’assenza, nelle procedure previste dai testi in commento, di meccanismi quali quelli sopra illustrati. Infatti, in relazione alle due modalità di contribuzione individuate nello schema delle "misure atte", l’una pertinente alla copertura degli oneri derivanti al Ministero della Difesa dal rilascio delle frequenze, l’altra relativa a una corresponsione per l’utilizzo delle frequenze non superiore al 3,5% dei ricavi annui lordi conseguiti nell’esercizio del servizio radiomobile pubblico DCS 1800, occorre osservare che queste non appaiono idonee a generare un incentivo allo sfruttamento ottimale delle risorse assegnate, in quanto nessuna di esse commisura l’entità del contributo da corrispondere alle frequenze assegnate.

13. Lo stesso art. 11 dello schema in commento, peraltro, precisa che la contribuzione in percentuale dei ricavi costituisce una misura temporanea, in quanto tale destinata a essere sostituita dalle successive determinazioni di cui all’art. 6, comma 21, del DPR n. 318/97, che prevede la facoltà dell’Autorità di regolamentazione "in caso di utilizzo di risorse scarse" di imporre "contributi finalizzati anche a assicurare l’uso ottimale di dette risorse".

L’Autorità sottolinea, in un caso tipico di assegnazione di una risorsa scarsa, la necessità di una rapida e piena attuazione della disposizione normativa menzionata, in quanto l’individuazione di un contributo commisurato al numero di frequenze assegnate appare, in linea di principio, certamente più efficiente per lo sfruttamento ottimale di tali risorse rispetto alla previsione di una contribuzione annuale in percentuale dei ricavi di esercizio.

14. Si deve anche ricordare, a tale proposito, che nell’ambito della gara per l’aggiudicazione di una seconda concessione per il servizio GSM in Italia è stato previsto il pagamento, da parte del soggetto risultato aggiudicatario della gara e dunque inizialmente assegnatario di 5,4 MHz nella banda di frequenza 900 MHz, di una entry fee, ferma restando la previsione della corresponsione di un canone annuo in percentuale dei ricavi lordi. In linea di principio, l’assegnazione di frequenze nella banda 1800 MHz, non dovrebbe comportare procedure diverse da quelle prescelte per assegnare uno spettro di frequenze utilizzato per fornire servizi sostanzialmente similari.

15. In conclusione, l’Autorità non intende nel presente parere entrare nel merito dei criteri di scelta dei diversi soggetti partecipanti alla licitazione, criteri che, dovendo essere previsti nell’ambito del Disciplinare di gara, potranno ricevere opportuna valutazione in sede di esame di quest’ultimo.

A tale riguardo, si ricorda tuttavia che meccanismi di allocazione ottimale delle frequenze possono essere introdotti nella fase di assegnazione di queste ultime, sulla base della valutazione di diverse offerte economiche dei soggetti concorrenti all’assegnazione stessa. In ogni caso, l’Autorità ritiene necessario sottolineare che i criteri prescelti dovranno comunque garantire l’assenza di discriminazione ed essere ispirati a principi di efficienza.

iv. Misure asimmetriche.

16. In merito all’individuazione di misure asimmetriche volte a regolare i rapporti fra gli attuali gestori GSM e i nuovi entranti nella prima fase di avvio del mercato dei servizi di comunicazione mobile su standard DCS, l’Autorità intende anzitutto esprimere il proprio apprezzamento per la previsione, nell’ambito dello schema delle "misure atte", di una serie di disposizioni finalizzate a garantire un ingresso rapido e competitivo dei nuovi operatori sul mercato dei servizi di comunicazione mobile e personale.

17. Fra tali disposizioni si devono ricordare: con riferimento agli accordi di interconnessione fra i due attuali gestori GSM e i titolari di licenza DCS, l’imposizione di termini particolarmente ridotti (30 gg.) per la fase negoziale, laddove in caso di mancato accordo tra le parti si ribadisce l’intervento risolutorio da parte dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (art. 7); il diritto, riconosciuto a chi riceverà la licenza, al roaming nazionale sulle reti GSM, limitatamente alle aree da lui non servite ma comprendente tutti i servizi offerti dagli operatori GSM, nonché la possibilità di condivisione degli impianti e dei siti utilizzati da questi ultimi (artt. 8 e 9); il fatto che i termini e le condizioni per il roaming debbano prevedere prezzi negoziati che siano orientati ai costi nonché una opportuna pianificazione per le aree di servizio non coperte dal nuovo operatore.

Inoltre, appare condivisibile che anche nel caso del roaming nazionale si preveda una durata delle negoziazioni non superiore a 30 gg. e il successivo intervento decisivo dell’Autorità di settore nell'eventualità di un mancato accordo.

18. L’Autorità ritiene tuttavia che la più importante misura asimmetrica sia costituita dalla previsione di un differimento di sei mesi dell'avvio del servizio commerciale DCS per gli attuali gestori GSM (art. 2), laddove tale periodo inizia a decorrere dalla data di compimento di tutti gli adempimenti ivi previsti, fra i quali una soddisfacente conclusione delle negoziazioni degli operatori nuovi entranti con gli attuali gestori radiomobili in materia di roaming, di interconnessione e di condivisione di impianti e siti, ovvero dalla data di decisione dell’Autorità di settore in caso di mancato accordo.

In ogni caso l’Autorità rileva che l’asimmetria temporale assume un reale valore proconcorrenziale solo se decorrerà a partire dall’effettivo avvio commerciale del servizio da parte dei nuovi operatori.

19. Infine, sempre con riguardo alla determinazione di misure volte a garantire un veloce ed efficace ingresso di nuovi operatori sul mercato, l’Autorità ritiene auspicabile che lo schema delle "misure atte" contenga esplicitamente la previsione di un servizio di number portability per i nuovi entranti, consistente nella possibilità per i loro utenti di conservare il numero telefonico derivantegli da un precedente abbonamento con altro gestore mobile. Tale funzione, che appare tecnicamente praticabile per le attuali reti radiomobili digitali, e che dovrebbe in seguito essere evidentemente estesa a tutti i gestori mobili, costituisce infatti anche un indubbio vantaggio per il consumatore.

20. In conclusione, nel rendere il parere richiesto, l’Autorità sottolinea:

1. la possibilità e l’opportunità dell’immediato rilascio di due licenze nazionali per il servizio DCS 1800;

2. la necessità di eliminare le restrizioni alla disponibilità di frequenze in banda 1800 MHz e di procedere a una rapida riallocazione delle frequenze in banda 900 MHz che privilegi i servizi che utilizzano le più avanzate tecnologie digitali;

3. l’esigenza di introdurre criteri di contribuzione finalizzati all’ottimale allocazione delle risorse scarse dello spettro radioelettrico;

4. l’essenzialità di misure asimmetriche effettivamente proconcorrenziali, in particolare dirette a diversificare i tempi di avvio commerciale del servizio degli operatori nuovi entranti rispetto agli attuali concessionari radiomobili.

21. L’Autorità auspica una rapida e positiva conclusione dell’iter di emanazione degli atti in esame e confida che le considerazioni suesposte vengano accolte al fine di assicurare la presenza di una molteplicità di operatori sul mercato cui siano garantite condizioni paritarie di accesso, e al fine di evitare comportamenti discriminatori e non trasparenti degli operatori già presenti e dunque favorire lo sviluppo di un equilibrato ed effettivo processo concorrenziale.

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